Marius Stub
Lagdommer, Borgarting lagmannsrett
Lagdommer, Borgarting lagmannsrett
Lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven eller fvl.) trådte i kraft 1. januar 1970. Loven hører under Justis- og beredskapsdepartementet (JD).
Forut for forvaltningsloven fantes det ingen alminnelig lov om forvaltningens saksbehandling. Man måtte i stedet bygge på spredte lovbestemmelser i særlovgivningen og ulovfestet rett. Se nærmere om rettstilstanden før lovens vedtakelse i Frede Castberg, Innledning til forvaltningsretten, 3. utgave, 1955. Denne ordningen ble etter hvert kritisert, bl.a. av Johs. Andenæs i et foredrag for Den Norske Sakførerforening 18. september 1947. Foredraget er trykket i Rt. 1947 s. 193. Kritikken ledet til at Forvaltningskomiteen ble oppnevnt 5. oktober 1951. Lovhistorien er nærmere beskrevet i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 6.2.1. I denne utredningen gis det også en oversikt over utviklingen av norsk forvaltning i punkt 4, og av forvaltningens organisering og oppgaver i dag i punkt 5.
Forvaltningsloven regulerer først og fremst saksbehandlingen i forvaltningssaker, men inneholder også personelle regler om hvem som kan forberede og treffe avgjørelse i en forvaltningssak (§§ 6 til 10), og materielle regler om klageinstansens kompetanse (§ 34), omgjøring (§ 35) og sakskostnader (§ 36).
Forvaltningsloven gjelder der annet ikke er bestemt i eller i medhold av lov, jf. § 1. Dette innebærer at forvaltningsloven rommer regler som gjelder på alle forvaltningsområder og på alle forvaltningsnivåer. Det er derfor vanlig å si at forvaltningsloven hører til forvaltningsrettens alminnelige del. Den gir regler av sektorovergripende karakter, men må hele veien leses i sammenheng med de regler som er fastsatt i særlovgivningen. Dersom en lov fastsetter særlige bestemmelser om saksbehandlingen, vil de gå foran de alminnelige reglene i forvaltningsloven. I motsatt fall er det forvaltningsloven som gjelder.
Forvaltningsloven bygger på følgende systematikk:
I kapittel I fastlegges lovens virkeområde og det gis enkelte sentrale definisjoner. I kapittel II og kapittel III gis det alminnelige regler om saksbehandlingen, bl.a. regler om habilitet og taushetsplikt. Disse reglene gjelder for all forvaltningsvirksomhet, og får dermed også anvendelse i saker om ikke inneholder noe innslag av myndighetsutøvelse.
I kapitlene IV til VI fastsettes det særregler for behandlingen av saker om enkeltvedtak. Disse kapitlene – som får anvendelse ved siden av de alminnelige reglene om saksbehandlingen i kapittel II og III – følger gangen i en vanlig forvaltningssak: Kapittel IV gir regler om saksforberedelse. Kapittel V gir regler om begrunnelse av og underretning om vedtak. Kapittel VI gir regler om klage, omgjøring og sakskostnader.
I kapittel VII fastsettes det særregler for behandlingen av saker om forskrifter.
I kapittel VIII gis det regler om virkningen av feil og om utsatt iverksetting, mens det i kapitlene IX og X gis regler om administrative sanksjoner og tvangsmulkt.
Forvaltningsloven har nå virket i mer enn 50 år, og tilfanget av rettskilder er betydelig.
Lovens opprinnelige forarbeider er Forvaltningskomiteens innstilling (NUT 1958: 3), Ot.prp. nr. 38 (1964–65), Ot.prp. nr. 2 (1965–66) og Innst. O. II (1966–67). Loven ble sanksjonert som lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven).
Forvaltningsloven 1967 § 43 fastsatte at loven settes i kraft ved særskilt lov, siden det var nødvendig å endre en rekke andre lover før ikrafttredelsen. Forarbeidene til ikraftsettingsloven er Ot.prp. nr. 27 (1968–69) og Innst. O. XXII (1968–69). Ikraftsettingsloven ble sanksjonert som lov 19. juni 1969 nr. 54 om ikraftsettelse av forvaltningsloven og om endringer av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og andre lover.
I samsvar med ikraftsettingsloven trådte forvaltningsloven i kraft 1. januar 1970. Ved kgl.res. 5. desember 1969 ble det gitt enkelte bestemmelser om delegering av myndighet som forvaltningsloven legger til Kongen. Det ble også gjort enkelte unntak fra lovens regler om begrunnelsesplikt og klage mv., blant annet for eksamensavgjørelser.
Da loven trådte i kraft, var loven inndelt i åtte kapitler med i alt 43 paragrafer. Loven har nå elleve kapitler med i alt 69 paragrafer. Loven er endret 50 ganger siden ikrafttredelsen. Det er gitt en oversikt over lovendringene frem til mars 2019 i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 6.2.3. Den siste endringen skjedde ved endringslov 18. juni 2021 nr. 127 om endringer i forvaltningsloven m.m. (utvidet adgang til informasjonsdeling), som trådte i kraft 1. juli 2021. Forarbeidene til denne lovendringen er Prop. 166 L (2020–2021) og Innst. 632 L (2020–2021).
Det finnes videre en del rettspraksis som kan få betydning ved tolkingen. Selv om mange avgjørelser gjelder materielle forvaltningsrettslige spørsmål eller saksbehandlingsregler i særlovgivningen, finnes det også sentrale avgjørelser om forståelsen av forvaltningsloven, for eksempel Rt. 1996 s. 64 (om § 6), HR-2017-2376-A (om § 17), Rt. 1981 s. 745, Rt. 2000 s. 1056 og Rt. 2000 s. 1066 (om § 25), og HR-2017-2247-A (om § 41).
Når det gjelder praksis for øvrig, finnes det en rekke uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling og fra Sivilombudet (som tidligere het Sivilombudsmannen). Forvaltningen vil normalt rette seg etter slike uttalelser. Den rettskildemessige betydningen av slik praksis er imidlertid begrenset, men det finnes flere eksempler på at Høyesterett har vist til slike uttalelser som ledd i sin begrunnelse. Et eksempel gir HR-2020-1824-A avsnitt 63, hvor Høyesterett viser til en tolkningsuttalelse fra Lovavdelingen til støtte for sitt syn.
Tilfanget av forvaltningsrettslig litteratur er betydelig.
De sentrale fremstillingene av forvaltningsloven er Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 11. utgave, Universitetsforlaget, 2018; Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 5. utgave, Universitetsforlaget, 2019; Jan Fridthjof Bernt og Ørnulf Rasmussen, Frihagens forvaltningsrett, 2. utgave, Fagbokforlaget, 2010. I tillegg bør også Erik Boe, Innføring i juss, bind II, Oslo: Tano, 1993, Arvid Frihagen, Forvaltningsrett, bind II, 1992, og Geir Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, 5. utgave, Gyldendal Akademisk, 2011, nevnes. Det samme gjelder Sunniva Cristina Bragdø-Ellenes og Terje Abusland, Forvaltningsrett i et nøtteskall, Gyldendal Juridisk, 2017 og fremstillingen av gjeldende rett i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.
De siste årene er det dessuten utgitt flere monografier om sentrale forvaltningsrettslige spørsmål, se for eksempel Olav Haugen Moen, Forvaltningsskjønn og domstolskontroll, Gyldendal, 2019, Henriette Nilsson Tøssebro, Omgjøring, Universitetsforlaget, 2021, og Jon Sverdrup Efjestad og Camilla Selman, Taushetsplikt i forvaltningen, Universitetsforlaget, 2021. Det er også grunn til å nevne antologiene Karl Harald Søvig (red.), Forholdsmessighetsvurderinger i forvaltningsretten, Fagbokforlaget, 2015, og Henriette Nilsson Tøssebro (red.), Ugyldighet i forvaltningsretten, Universitetsforlaget, 2019.
Forvaltningsloven må fortolkes i lys av de konstitusjonelle skranker som ligger i Grunnloven. Den må også fortolkes i lys av de folkerettslige føringer som ligger i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og EØS-retten, som er gjennomført i norsk rett med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 2 og 3 og EØS-loven §§ 1 og 2. Når det gjelder EMK, rommer den først og fremst innholdsmessige skranker for forvaltningens virksomhet, men det finnes også bestemmelser som vil kunne få betydning for forvaltningens saksbehandling. Et eksempel på det er EMK artikkel 6, som vil få anvendelse i saker om ileggelse av forvaltningssanksjoner som utgjør straff i konvensjonens forstand, jf. forvaltningsloven § 48 forutsetningsvis. I den såkalte hyttesaken – som gjelder gyldigheten av regler om innreisekarantene som følge av koronapandemien – er det gjort gjeldende at reglene ikke oppfyller de krav til begrunnelse som hevdes å følge av EMK artikkel 8. Det er imidlertid et tvilsomt spørsmål om det er rettskildemessig dekning for å oppstille slike krav, og hytteeierne har så langt ikke fått gjennomslag for dette synspunktet, jf. LB-2021-41600 – LB-2021-43037. Saksbehandlingen vil imidlertid kunne trekkes inn som et moment i forholdsmessighetsvurderingen etter EMK artikkel 8 nr. 2. En fremstilling av forholdet mellom norsk forvaltningsrett og de krav som følger av EØS-avtalen, er gitt i Christoffer Conrad Eriksen og Halvard Haukeland Fredriksen, Norges europeiske forvaltningsrett, Universitetsforlaget, 2019.
Forvaltningsloven utfylles videre av ulovfestet rett. Et eksempel på det er adgangen til omgjøring etter en interesseavveining, jf. forvaltningsloven § 35 femte ledd forutsetningsvis. Et omstridt spørsmål er om det gjelder et generelt ulovfestet krav til at forvaltningens saksbehandling skal være forsvarlig. I Marius Stub, Tilsynsforvaltningens kontrollvirksomhet, Universitetsforlaget, 2011 s. 355–392 argumenteres det for at det ikke gjelder noe slikt krav, mens Erik Magnus Boe, Forsvarlig forvaltning, Universitetsforlaget, 2018 s. 135–149 argumenterer for det motsatte.
Det har siden 2015 pågått et arbeid med å revidere forvaltningsloven. Forvaltningslovutvalget fremla 14. mars 2019 sin utredning NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, hvor det foreslås at dagens lov bør erstattes av en ny. Utvalgets forslag om utvidet adgang til utveksling av taushetsbelagte opplysninger ble delvis fulgt opp gjennom endringslov 18. juni 2021 nr. 127. Det er foreløpig uklart om regjeringen Støre vil følge opp de øvrige forslagene.