Inger Johanne Sand
Professor, Universitetet i Oslo
Professor, Universitetet i Oslo
Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak (statsforetaksloven eller statsfol.) hører under Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD).
Oversikt over og bakgrunn for statsforetaksloven:
Lov om statsforetak ble vedtatt i 1991 (ikrafttredelse 1. januar 1992, sist endret ved lov 28. mai 2021 nr. 51) etter en gjennomgang av de ulike tilknytningsformer som staten bruker for virksomheter som staten driver, setter i gang eller har en viktig interesse i. Denne gjennomgangen ble foretatt i NOU 1989: 5 En bedre organisert stat (Hermansen-utvalget), se særlig kapittel 5 og punkt 7.4.3, s. 155–157, og punkt 7.5.4, s. 163–164. Det ble anbefalt å ha en differensiering av de selskapsformer som staten skulle benytte seg av, med dels en fortsatt bruk av den ordinære aksjeselskapsformen som også brukes av private eiere, og dels en ny modernisert statlig selskapsform tilpasset virksomheter som både skal operere i et marked og ivareta særlige samfunnsoppgaver som staten ønsket å ta et mer omfattende ansvar for enn det som var mulig ved bruk av den ordinære aksjeloven og dens forutsetninger, se NOU 1989: 5 punkt 7.4.3 punkt b og 7.5.4. Utvalget skisserte flere alternativer for en slik lov.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet nedsatte i august 1990 et nytt utvalg for å vurdere en ny statsselskapsform for virksomheter som drev med et næringsengasjement, men som samtidig skulle ivareta bestemte samfunnshensyn. Dette resulterte i NOU 1991: 8 Lov om statsforetak. Forslaget ble fulgt opp av regjering og Storting, se Ot.prp. nr. 32 (1990–91) og Innst. O. nr. 67 (1990–91). Loven ga hjemmel til at staten kunne opprette statsforetak eid av staten alene og med status som egne rettssubjekter med partsrettigheter, jf. lovens §§ 1 til 3. Forvaltnings- og offentlighetsloven skulle ikke gjelde, jf. § 4. Konkurs- og gjeldsforhandling kan ikke åpnes, jf. § 4 andre ledd, og en rekke begrensninger ble satt med hensyn til låneopptak, jf. § 5. Lån måtte ha dekning i foretakets eiendeler. Statsforetak kan ikke være deltaker i andre selskap dersom foretaket får ubegrenset ansvar for felles virksomhet og eiendeler, § 5. Hvert statsforetak må ha en innskuddskapital som står i et forsvarlig forhold til den virksomheten som skal utøves, jf. lovens kapittel 4. Ved oppløsning av et statsforetak har staten en plikt til å gi alle fordringshavere full dekning, jf. §§ 12 og 53. Hvert statsforetak ledes av et styre og en administrerende direktør. Departementet utøver den øverste myndighet i foretaket gjennom foretaksmøtet, herunder oppnevning av styret med unntak av de ansattes representanter. Denne selskapskonstruksjonen innebar at staten som eier garanterte økonomisk for virksomheten innenfor de rammene som foretakenes organisering forutsatte med kravene til innskudd fra eier og begrensningene på låneopptak.
Forholdet til EF-rettens konkurranselovgivning ble vurdert av statsselskapsutvalget i NOU 1991: 8 kapittel 7. Dette angår EF-retten før Maastricht-traktaten av 1992. Utvalget mente at den lovgivningen ikke berørte de organisatoriske spørsmål som hadde betydning for utvalgets arbeid i 1991. Dette er også berørt i Ot.prp. nr. 32 (1990–91) kapittel IV og Innst. O. nr. 67 (1990–91). Her ble det gjort oppmerksom på at det fremtidige EØS-konkurranseregelverket kunne begrense mulighetene for å anvende statsforetaksformen. Statsforetaksloven ble likevel vedtatt i 1991.
I 2000 fattet ESA vedtak om at slike regler var i strid med EØS-avtalens regler om og forbud mot statsstøtte, i brev til Norge av 19. juni 2001, se EØS-loven (lov 27. november 1992 nr. 109) og EØS-avtalen artikkel 61, se NOU 2003: 34 Mellom stat og marked kapittel 5. Det ble lagt til grunn at forbudet mot statsstøtte også omfattet støtte i form av statlige garantier. Det gjaldt også selv om statlige garantier ikke var utløst for noen av de norske statsforetakene. Det ble antatt at forbudet mot statsstøtte ville inkludere mulighetene for gunstigere lånevilkår enn det som ellers var vanlig i finansmarkedene. ESA la i sitt respons-brev til Norge til grunn at statsforetaksloven § 4, som utelukket konkurs eller annen insolvensbehandling for statsforetak, ville innebære en mulig støtte i form av statlig garanti for alle foretak organisert etter statsforetaksloven, og dermed muligheten for gunstigere lånevilkår enn vanlig i markedet, se NOU 2003: 34 s. 58. En slik organisering ville dermed være i strid med EUs konkurranselovgivning og forbudet mot statsstøtte, se EØS-avtalens artikkel 61 nr. 1.
Statsforetaksloven ble endret i 2002 i samsvar med ESAs vedtak slik at reglene om at konkurs ikke kunne åpnes i statsforetak, og at statens plikt til å dekke alle fordringshavere ved en eventuell oppløsning av foretaket, se 1991-lovens §§ 4, 5, 12 og 53, ble tatt bort, sammen med øvrige endringer i loven, se Ot.prp. nr. 13 (2002–2003) og Innst. O. nr. 45 (2002–2003). Staten har etter endringene i de nevnte bestemmelsene ikke noe økonomisk ansvar for statsforetakenes gjeldsforpliktelser, med unntak av verdier som staten har mottatt ved en eventuell oppløsning av foretakene.
Samtidig ble det nedsatt et utvalg med mandat til å vurdere bruken av selvstendige organisasjonsformer i staten, herunder bruken av statsforetaksformen, se NOU 2003: 34 Mellom stat og marked. Flertallet i utvalget bak denne utredningen konkluderte med at statsforetaksformen burde beholdes også etter at mulighetene for statsstøtte var tatt ut av statsforetaksformen. Flertallet argumenterte for at det er noen virksomheter som staten driver, som er markedsbaserte og samtidig ivaretar samfunnspålagte oppgaver. De oppgavene de er pålagte, kan innebære behov for ulike økonomiske reguleringer og behov for kontakt med eierdepartementet ut over det som vil være vanlig for ordinære statlig eide aksjeselskaper. Flertallet mente at den ytterligere reguleringen som det kunne være behov for ved noen av de statseide virksomhetene, tilsa at det kunne være fornuftig å skille mellom ordinære statseide aksjeselskaper som skulle drives markedsbasert, og de selskaper som også skulle ivareta sektorpolitiske oppgaver, NOU 2003: 34 punkt 7.6, se særlig punkt 7.6.3. Mindretallet mente at det ikke var behov for to ulike statsaksjeselskapsformer, og gikk inn for å oppheve statsforetaksloven. Loven er etter dette beholdt med de endringer som ble gjort i 2002. Statsforetak opprettes ved vedtak av Kongen i statsråd. Særlover for virksomheter vedtas av Stortinget. Det er derfor uansett politiske vedtak som løpende vil avgjøre hvilke statsselskapsformer som skal anvendes til ulike virksomheter.
I 2003 var følgende virksomheter opprettet som statsforetak: Statnett SF, Statkraft SF, Statskog SF, SIVA SF, ENOVA SF og Medinnova SF (omdannet til AS i 2004). Senere er følgende statsforetak opprettet: Gassnova SF, Bane Nor SF og Norsk Helsenett SF. Alle disse har særlige oppgaver på strategisk viktige samfunnsområder og følges derfor opp på en omfattende måte av eier-departementene for at de skal kunne ivareta sine samfunnsoppdrag. Samtidig har statsforetakene en full driftsmessig autonomi som egne rettssubjekter i henhold til statsforetakslovens regler.
Staten kan også bruke særlovgivning for å tilpasse bruken av selskaper til bestemte formål, men det gjøres bare rent unntaksvis. Norsk Tipping og Vinmonopolet er de mest kjente eksempler. Forutsetningen for bruk av statsforetaksformen var at den bare skulle brukes på virksomheter som hadde samfunnspolitiske oppgaver og ut fra disse oppgavenes særlige karakter hadde behov for økonomiske stabilitet. Statsforetaksformen skulle brukes av virksomheter som både var en del av et marked, og som det var bestemte samfunns- eller sektorpolitiske interesser knyttet til. Statkraft og Statnett med sine oppgaver innenfor kraftproduksjon og -distribusjon var noen av de virksomhetene som ble omorganisert til statsforetak da loven kom, og har beholdt formen siden. Statkraft SF fungerer nå mer som et holdingselskap med datterselskaper som er organisert som aksjeselskaper.
I Norge er det en lang tradisjon for at staten bruker ulike selskapsformer blant de tilknytningsformer som den anvender, se oversikten i NOU 1989: 5 kapittel 5 og NOU 2003: 34 kapittel 3 og 6. På den ene siden anvender staten det som betegnes som «forvaltningsorganer». De er en del av staten i juridisk forstand. Departementene og de organer som ligger under departementene, regnes som en del av staten. Forvaltningsorganer kan være regulerte ved lover, og de er som en hovedregel underlagt statens organisasjons- og instruksjonsmyndighet. Noen forvaltningsorganer har hatt flere fullmakter enn de øvrige, og i perioden frem til 1990 ble også betegnelsen «forvaltningsbedrift» brukt på virksomheter som staten drev, og som lå i et grenseland mellom forvaltningsorganer og statlig eide selskap. Staten regnes i denne juridiske og økonomiske sammenheng som ett rettssubjekt. Staten kan også eie virksomheter som er organisert som egne rettssubjekter. Dette kan være ulike selskaper. De kan være statlig heleide eller deleide. Statlig eide selskaper kan være organisert som aksjeselskaper som følger den ordinære selskapslovgivningen. Staten kan også opprette selskaper som er egne rettssubjekter, men som er særlovsregulerte. Norsk Tipping og Vinmonopolet er som nevnt eksempler på dette. Tidligere Statoil, nå Equinor, gikk fra å være statlig heleid til å bli statlig deleid som aksjeselskap. Det har også tidligere vært særlover om statlige selskaper, som loven om visse statsbedrifter m.m. fra 1965 (lov 25. juni 1965 nr. 3) for selskaper som skulle ivareta bestemte oppgaver av samfunnsmessig karakter. 1965-loven ble opphevet etter gjennomgangen av statlige selskapsformer i NOU 1989: 5. Det har også tidligere vært anvendt organisasjonsformen «forvaltningsbedrift». Den kombinerte fullt statlig ansvar med en større driftsmessig autonomi enn ordinære forvaltningsorganer.