Lov om statens ansatte mv. (statsansatteloven) ble sanksjonert 16. juni 2017 og trådte i kraft 1. juli 2017. Det ble også vedtatt ny forskrift til loven ved kongelig resolusjon 21. juni 2017, forskrift 21. juni 2017 nr. 838 til lov om statens ansatte mv. Forarbeidene til loven er Tjenestemannslovutvalgets rapport «Ansettelsesforhold i staten», Prop. 94 L (2016–2017) og Innst. 424 L (2016–2017).

Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (tjenestemannsloven eller tjml.) ble samtidig opphevet.

Statsansatteloven medførte endringer i følgende lover:

Lov 30. august 1991 nr. 71 om statsforetak (statsforetaksloven eller statsfol.)

Lov 7. mai 2004 nr. 21 om Riksrevisjonen (riksrevisjonsloven eller rrevl.)

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler (universitets- og høyskoleloven eller uhl.)

Lov 13. februar 2015 nr. 9 om utenrikstjenesten (utenrikstjenesteloven)

Lov 19. juni 2015 nr. 70 om informasjonsplikt, karantene og saksforbud for politikere, embetsmenn og tjenestemenn (karanteneloven)

Loven hører under Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD).

Det er viktig å være klar over forholdet mellom statsansatteloven og lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven eller aml.). Etter aml. § 1-2 første ledd gjelder arbeidsmiljøloven for enhver virksomhet som sysselsetter arbeidstakere, altså også ansatte i staten. Aml. § 1-2 tredje ledd gir Kongen hjemmel til å gi forskrift om unntak fra bestemmelsene i aml. kap. 14 (Ansettelse, mv.), kap. 15 (Opphør av arbeidsforhold), kap. 16 (Arbeidstakers rettigheter ved virksomhetsoverdragelse) og kap. 17 (Tvister om arbeidsforhold). Dette er gjort i forskrift 16. desember 2005 nr. 1567 om unntak fra arbeidsmiljøloven for visse typer arbeid og arbeidstakergrupper § 1.

Lov 18. juli 1958 nr. 2 om tjenestetvister (tjenestetvistloven eller tjtvl.) regulerer det kollektive arbeidslivet i statlig sektor i Norge.

Både lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven eller fvl.) og lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova eller offl.) er sentrale for arbeidsforhold som omfattes av statsansatteloven. Dette gjelder særlig forvaltningsloven, som supplerer saksbehandlingsreglene i statsansatteloven.

I Ingeborg Moen Borgerud mfl., Statsansatteloven, Juridika, 2020 (heretter «Borgerud mfl.»), del I, pkt. 1 og i forarbeidene, f.eks. Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 3.2, er det gitt omfattende lovhistoriske fremstillinger. Hovedpunktene tilknyttet de ulike lovene behandles nedenfor. I forbindelse med gjennomgangen av den enkelte lov, vil det også lenkes opp til de sentrale forarbeidene (der disse finnes i Lovdata).

Når det gjelder relevant litteratur, medtas de sentrale kildene tilknyttet tjenestemannsloven av 1983 (som kan være relevant for regler som er videreført i statsansatteloven) og den sentrale litteraturen til statsansatteloven:

Tjenestemannsloven av 1983:

Edvin Saastad og Jan Debes, Lov om statens tjenestemenn m.m., Oslo: Tano Aschehoug, 1984 (heretter «Saastad/Debes 1984»),

Jan Debes, I statens tjeneste, Oslo: Tano Aschehoug, 1989 (heretter «Debes 1989»)

Torgeir Bjørnaraa, Espen Gaard og Annette Selmer, Norsk tjenestemannsrett, kommentarer til tjenestemannsloven med forskrifter mv., Oslo: Tano Aschehoug, 2000 (heretter «Bjørnaraa/Gaard/Selmer 2000»).

Bjørnaraa/Gaard/Selmer er sentral for alle som jobber med tjenestemannsrett/statsansatterett, men er vanskelig tilgjengelig. Til orientering kan boken leses digitalt på Nasjonalbibliotekets hjemmesider.

Statsansatteloven:

Ingeborg Moen Borgerud mfl., Statsansatteloven, Juridika, 2000 (heretter «Borgerud mfl.»)

Arne Fanebust, Offentlig arbeidsrett, Rettigheter og plikter, Universitetsforlaget, 2018

Espen Gard, Norsk Lovkommentar / Rettsdata (heretter «Gard Norsk Lovkommentar»)

For oversiktens skyld gis det en kort lovhistorisk redegjørelse, som nevnt basert på forarbeidene og Borgerud mfl.

Før statsansatteloven har vi hatt tre lover som har regulert stillingsvernet og andre deler av den individuelle arbeidsretten for tjenestemenn:

1. Lov 15. februar 1918 nr. 1 om offentlige tjenestemænd (ikrafttreden 1. januar 1919):
   
   Etter at flere forslag til stillingsvernsregler for offentlige tjenestemenn var forkastet, fikk assessor Paal Berg i 1912 i oppgave å utarbeide et foreløpig utkast til lov. Dette forelå i desember 1912 og ble lagt frem gjennom Ot.prp. nr. 38 (1915) om utfærdigelse av en lov om offentlige tjenestemænd. Forslaget inneholdt regler om ansettelser, både for staten og kommunale tjenestemenn, om opprykk, rettigheter for fritid, bestemmelser om ulykkesforsikring, mv. I tillegg ble det gitt regler om oppsigelse, forseelser, avskjed og ankemuligheter.
   
   Loven fikk bare anvendelse for statens tjenestemenn, og ikke for kommunale tjenestemenn. Den var videre kortfattet og ga muligheter for tilpasning. Den omfattet heller ikke embetsmenn, lærere eller ombudsmenn. Loven fikk dessuten ikke anvendelse for midlertidige ansatte og statsarbeidere, og ikke for tjenestemenn ansatt på prøve.
   
   Loven skulle ivareta rettssikkerhet for tjenestemenn, f.eks. gjennom kollegial saksbehandling ved ansettelser, og var inspirert av andre lands lovgivning.
   
   Selv om tjenestemenn fikk et vern gjennom 1918-loven, var den sosialrettslige standarden fortsatt svak. Utover på 1960-tallet ble det fremmet forslag om styrking av vernet for tjenestemenn. Dette må sees i sammenheng med fremveksten av forvaltningsloven. Forvaltningsloven ble vedtatt 10. februar 1967, og forutsatte at den også skulle gjelde tjenestemannssaker. Ansettelse, avskjed og disiplinærvedtak ble ansett som enkeltvedtak, og tjenestemennene fikk dermed nyte godt av rettssikkerhetsgarantiene som ligger i saksbehandlingsreglene som omgir vedtak og enkeltvedtak i forvaltningsloven.
   
   Den 30. august 1971 leverte Stabelutvalget innstilling om avskjedigelse mv. av embetsmenn. I 1978 ble videre lov 9. juni 1978 nr. 45 om likestilling mellom kjønnene vedtatt. Gjennom loven fikk offentlige myndigheter et særlig ansvar for å legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. I arbeidslivet hadde loven i § 4 en bestemmelse som sørget for kjønnsnøytral stillingskunngjøring, likebehandling ved ansettelse, forfremmelse, oppsigelse og permittering. Likestillingsloven fastsatte også prinsippet om lik lønn for arbeid av lik verdi.

2. Lov 10. juni 1977 nr. 65 om statens tjenestemenn (ikrafttreden 1. juli 1977):

Den 2. mars 1976 ble det fremmet forslag til ny lov om arbeidervern og arbeidsmiljø, mv. Tidligere var offentlige tjenestemenn og embetsmenn unntatt fra arbeidervernlovens regler, men i den nye arbeidsmiljøloven var det en forutsetning at «offentlig forvaltning» kun skulle unntas i helt spesielle tilfeller. Det ble i forarbeidene klart forutsatt at embets- og tjenestemenn ikke måtte få et dårligere vern enn andre arbeidstakere, jf. Ot.prp. nr. 44 (1976–77) Om lov om statens tjenestemenn. Det ble videre i forarbeidene til ny tjenestemannslov understreket at det fortsatt ville være behov for en egen lov om statens tjenestemenn. Det var også et klart revisjonsbehov, og arbeidet med et utkast til en ny tjenestemannslov ble påbegynt.

I 1977 ble det lagt frem forslag til lov om statens tjenestemenn. Forslaget bygde på en tredeling av statsansatte; embetsmenn, bestillingsmenn (tjenestemenn) og overenskomstlønnede. Som nevnt, omfattet ikke 1918-loven embetsmenn og overenskomstlønnede.

I forbindelse med endringene i arbeidsmiljøloven ble det vurdert å harmonisere de to lovene. Tjenestemenn hadde et bedre vern enn ansatte i privat sektor. Det ble forutsatt i forarbeidene til tjenestemannsloven at statens tjenestemenn fortsatt skulle ha det bedre vernet og at det også var spesielle forhold i statsforvaltningen som begrunnet regler som ikke helt er i overensstemmelsen med arbeidsmiljøloven.

Departementet konkluderte med at arbeidstakere som kom inn under loven om statens tjenestemenn «bør unntas fra arbeidsmiljølovens kapittel om oppsigelse og avskjed mv.».

Av nyvinninger nevnes at det ble opprettet et sentralt organ for tilsetting av overtallige (fortrinnsrett).

Det nevnes også at bestemmelser om rett til ferie, lønn under sykdom, stedfortredertjeneste og tjenesteulykke ble tatt ut av loven. Det ble videre innført bestemmelse om forbud mot gaver m.m. i tjenesten. Loven omfattet arbeidstakere som var tilsatt i hovedstilling i statens tjeneste. Nå ble både midlertidige, engasjerte og overenskomstlønnede omfattet av loven. Loven ble imidlertid ikke gitt anvendelse for embetsmenn, ei heller for statstilsatte undervisningspersonale i statens tjeneste.

Når det gjelder partsinnsyn i saker om tilsetting, ble det i 1980 gitt en forskrift (21. november 1980 nr. 13) som avklarte forholdet til forvaltningsloven 1967 §§ 18 og 19. Gjennom offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 ble det slått fast at dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste kan unntas offentlighet. Unntaket omfatter imidlertid ikke den offentlige søkerlisten som administrasjonen er pliktig til å sette opp umiddelbart etter at søknadsfristen er gått ut.

De sentrale forarbeidene til loven er:

Innstilling om Ny lov om offentlige tjenestemenn (tilgjengelig her)

Tilleggsinnstilling I om Ny lov om offentlige tjenestemenn (ikke på Lovdata)

Tilleggsinnstilling II om Ny lov om offentlige tjenestemenn (ikke på Lovdata)

Innstilling om Avskjedigelse m.v. av embetsmenn (ikke på Lovdata)

Ot.prp. nr. 44 (1976–77)

Lov 4. mars 1983 nr. 3 om statens tjenestemenn m.m. (ikrafttreden 1. desember 1983):

Det ble igangsatt et nytt lovarbeid i 1982, Ot.prp. nr. 72 (1981–82) Om lov om statens tjenestemenn. I forslaget fremkommer det et behov for egen lov for statstjenesten. Dette bl.a. fordi det utøves offentlig myndighet og fordi det ble lagt til grunn at man har andre krav og forventninger til offentlig tjenesteyting enn til privat. Det ble også vist til et behov for særskilte regler om tilsetting.

I forarbeidene ble det foreslått at loven skulle omfatte embetsmenn. Ansattes medbestemmelsesrett ble styrket, og det ble gitt hjemler for midlertidig tilsetting. Det ble gjort vesentlige endringer fra 1977-loven, som lå tettere mot arbeidsmiljøloven, og ble uttalt i forarbeidene et behov for å stå friere tilknyttet særlig tilsettingsreglene, hvor behovene var helt annerledes offentlig enn i privat sektor.

Også ordningen med fortrinnsrett til ny stilling avvek fra arbeidsmiljøloven, og grunnlaget for oppsigelse var ulikt. Det ble derfor foreslått en minstetid for å få fortrinnsrett til «1 henholdsvis 2 års sammenhengende tjeneste». Embetsmenn ble også omfattet av loven der det var uttrykkelig sagt.

De sentrale forarbeidene til loven er:

Ot.prp. nr. 72 (1981–82)

Innst. O. nr. 37 (1982–83)

I forbindelse med lovarbeidet til arbeidsmiljøloven 2005, ble det foreslått harmonisering av stillingsvernreglene i offentlig sektor med reglene i privat sektor, jf. Ot.prp. nr. 49 (2004–2005). Samtidig ble forslag til lov om statens embets- og tjenestemenn fremmet, jf. Ot.prp. nr. 67 (2004–2005) Om lov om statens embets- og tjenestemenn. Loven ble sanksjonert av Kongen 17. juni 2005. Ikrafttredelsestidspunktet ble satt til 1. januar 2006. Loven ble ikke iverksatt. Dette fordi medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet etter regjeringsskiftet fremmet følgende forslag om at forslaget skulle sendes tilbake til Regjeringen. Loven ble derfor opphevet (lov 21. desember 2005 nr. 136).

***

Det har, i perioden fra 1983-loven (som statsansatteloven i stor grad bygger på) og frem til statsansatteloven ble vedtatt, skjedd en utvikling i tjenestemannsretten. Vi gir en punktvis oversikt over endringer/tilføyelser med sentrale forarbeidene her:

Revisjoner i 1992 og 1993. I 1992 ble det tilført bestemmelse om omplassering av ansatte på lederlønnkontrakter i § 12A, jf. Ot.prp. nr. 66 (1991–92) og Innst. O. nr. 79 (1991–92). I 1993 ble det gjort store endringer i reglene om suspensjon og i reglene om klage og søksmål, i tillegg til enkelte mindre justeringer, jf. Ot.prp. nr. 89 (1992–93) og Innst. O. nr. 120 (1992–93).

Ved endringslov 4. februar 2000 ble det innført regler bl.a. om innleie fra bemanningsforetak og produksjonsbedrifter i både tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven, jf. Ot.prp. nr. 70 (1998–99) og Innst. O. nr. 34 (1999–2000). I tjenestemannsloven ble omfangsbestemmelsen i § 1 endret, og i tillegg ble det innført regler om innleie fra bemanningsforetak i § 3A og om innleie fra produksjonsselskap i § 3B. I gjeldende lovgivning (statsansatteloven) finner vi bestemmelsene om dette i §§ 11 og 12.

Som nevnt ovenfor, ble det i 2005 foreslått harmonisering av stillingsvernreglene i privat og offentlig sektor. Det ble derfor vedtatt en ny tilpasset tjenestemannslov (17. juni 2005 nr. 103). Denne ble opphevet før den trådte i kraft (lov 21. desember 2005 nr. 136), jf. ovenfor.

Innleiereglene i tjenestemannsloven og arbeidsmiljøloven ble supplert med regler om likebehandling, opplysningsplikt og innsynsrett i lov 22. juni 2012 nr. 33. I tjenestemannsloven ble bestemmelsene lovfestet i ny §§ 3B, 3C og 3D. Se endringslov 22. juni 2012 nr. 33 med forarbeider Prop. 74 L (2011–2012) og Innst. 326 L (2011–2012).

I 2016 ble ventelønnsordningen og vartpengeordningen i staten opphevet, jf. lov 22. januar 2016 nr. 1.

***

Det siste trinnet i utviklingen er statsansatteloven. KMD oppnevnte tjenestemannsutvalget 9. februar 2015. Utvalget fikk i mandat å fremme forslag om ny lov om ansettelsesforhold i staten. Utvalget skulle bl.a. vurdere forenkling av tilsettingsprosesser, men fortsatt ivareta kvalifikasjonsprinsippet, se på ordningene med innstillings- og tilsettingsråd, vurdere om det er behov for samme stillingsvern som i arbeidsmiljøloven og se på mulighet for bedre samsvar mellom reglene om fortrinnsrett etter tjenestemannsloven og reglene om fortrinnsrett/omplasseringsplikt etter arbeidsmiljøloven, herunder vurdere reglene om ekstern fortrinnsrett i staten skulle endres. Utvalget fikk videre i mandat å vurdere om ordningen med Tilsettingsrådet for overtallige skulle oppheves, om det var grunnlag for å videreføre ordningen med flytteplikt i staten og gjøre en sammenlignende vurdering av ordningen med arbeidsreglement som er regulert i arbeidsmiljøloven og personalreglement i tjenestemannsloven, mv.

I et tilleggsmandat fikk utvalget i oppdrag å foreta en gjennomgang av bruken av midlertidighet i staten, samt å komme med forslag som kan bidra til å redusere antallet midlertidig tilsatte.

Utvalget avga rapport 18. desember 2015, og fremmet i henhold til mandatet forslag om ny lov om ansettelsesforhold i staten. Utvalgets endringsforslag var i hovedsak som følger:

Utvalget foreslo at det fortsatt skulle være en egen lov for ansettelsesforhold i staten, men at enkelte bestemmelser burde harmoniseres helt eller delvis med reguleringen i arbeidsmiljøloven. Dette gjelder særlig adgangen til midlertidig ansettelse, innleie, prøvetidsansettelse, oppsigelse på grunn av virksomhetens forhold, rettsvirkninger ved brudd på bestemmelsene mv.

For å sikre mulighet for lokal tilpasning til de ulike virksomhetene i staten foreslo utvalget å videreføre ordningen med personalreglement som fremforhandles i den enkelte virksomhet og som utfyller lovens bestemmelser. Ordningen med stadfestelse av KMD ble foreslått avviklet, og det ble videre foreslått en bestemmelse for å kunne ivareta behovet for midlertidig personalreglement ved sammenslåing av statlige virksomheter.

Utvalget foreslo å lovfeste kvalifikasjonsprinsippet. Eventuelle unntak må fastsettes i lov eller i medhold av lov. Forslaget innebar ingen endring av rettstilstanden.

Utvalget foreslo å videreføre dagens bestemmelser om at ansettelsesmyndigheten som hovedregel skulle legges til et kollegialt organ med representanter fra både arbeidsgiversiden og fra de ansatte. I de fleste tilfellene vil dette være et ansettelsesråd, men det kan også være et styre. Innstilling foretas av arbeidsgiver. Ordningen med mindretallsanke ble foreslått fjernet.

Når det gjelder midlertidig ansettelse, foreslo utvalget å begrense muligheten til dette. Muligheten for midlertidig tilsetting har vært større i offentlig enn i privat sektor. Begrensningen ble blant annet foreslått ved å innføre bestemmelser som i stor grad samsvarer med arbeidsmiljøloven § 14-9.

Utvalget uttalte at vilkårene for når statlige virksomheter kan leie inn arbeidstakere fra et bemanningsforetak, bør være de samme som adgangen til å ansette midlertidig for arbeid av midlertidig karakter eller i et vikariat, og foreslo at dette bør fremgå av loven. Videre bør adgangen til å inngå avtale om innleie i virksomheten og tariffavtaleadgangen lovreguleres, jf. tjenestemannsloven § 3A nr. 2 og § 3B nr. 4. Ut over dette forslo utvalget at arbeidsmiljølovens innleiebestemmelser også bør gjelde for staten.

Utvalgets forslag til lovbestemmelser om prøvetid innebærer at arbeidsgiver kan forlenge prøvetiden dersom arbeidstaker har vært fraværende i deler av prøvetiden grunnet forhold som ikke er forårsaket av arbeidsgiver. Utvalget foreslår at det lovfestes at arbeidstaker er ansatt på prøve de første seks måneder med mindre ansettelsesorganet fastsetter noe annet.

Utvalget foreslo at arbeidstakere i staten skal kunne sies opp på grunn av virksomhetens forhold etter samme regler som i arbeidsmiljøloven § 15-7.

Utvalget foreslo å avvikle Tilsettingsrådet for overtallige og videre å gi arbeidstakere som er sagt opp grunnet virksomhetens forhold fortrinnsrett til annen stilling i staten i to år fra oppsigelsestidspunktet.

Utvalget mente at det ikke bør gjelde en ubetinget flytteplikt uavhengig av geografisk avstand for statlige ansatte, og at ordningen med fritak fra flytteplikt derfor kunne oppheves.

Utvalget foreslo å videreføre reglene om at arbeidstakere kan sies opp dersom de er ute av stand til å gjenoppta arbeidet på grunn av sykdom, ikke lenger har de kvalifikasjoner som er nødvendig for stillingen eller på grunn av vedvarende mangelfull arbeidsutførelse er uskikket for stillingen. I tillegg foreslo utvalget å innføre en ny bestemmelse om at en arbeidstaker som gjentatte ganger har krenket sine tjenesteplikter, kan sies opp.

Utvalget foreslo å endre betegnelsen ordensstraff til disiplinærvedtak. Et disiplinærvedtak er et enkeltvedtak som skal avgjøres av ansettelsesorganet. Ordningen med skriftlig irettesettelse som ordensstraff ble foreslått opphevet. Arbeidsgiver vil etter forslaget kunne gi en skriftlig advarsel dersom grunnlaget for dette er til stede, uten at dette er å anse som et enkeltvedtak.

Avskjeds- og suspensjonsreglene ble foreslått videreført.

Saksbehandlingsreglene ble i all hovedsak foreslått videreført, men med unntak for såkalt mindretallsanke, som ble foreslått opphevet. Virkninger av ulovlig avskjed og oppsigelse ble, av opplysningshensyn, foreslått lovfestet.

KMD fulgte i hovedsak opp Tjenestemannslovutvalgets rapport, men med noen endringer tilknyttet særlig midlertidig ansettelse, oppsigelse og ordensstraff. Departementets forslag ble sendt på høring 1. april 2016. Høringsnotatet er å finne her.

Det kom ikke ubetydelige innsigelser fra arbeidstakersiden i høringsrunden. Endelig lovforslag var likevel i stor grad bygget på forslaget fra utvalgets rapport. I Prop. 94 L (2016–2017) pkt. 1.2, særlig fra kapittel 7 Embetsmannsordningen og til kapittel 25 Fordelinger av utgifter på grunn av sykdom, finner vi departementets forslag kort oppsummert, herunder med enkelte henvisninger til når forslagene er videreføringer av Tjenestemannslovutvalgets innstilling. Det vil føre for langt å gå inn på enkelhetene her, og det vises derfor til oppsummeringen i forarbeidene.

Det har skjedd enkelte endringer siden vedtakelsen av loven.

I endringslov 19. juni 2020 nr. 69 til arbeidsmiljøloven, allmenngjøringsloven, mv. ble statsansatteloven § 11, om innleie fra bemanningsforetak, tilført et nytt syvende ledd, som bl.a. ga Arbeidstilsynet rett til å føre tilsyn med om vilkårene for innleie etter første ledd (samme vilkår som for midlertidig tilsetting) og annet ledd (som gir hjemmel for å gjøre unntak for bl.a. likebehandling i sentral tariffavtale) er oppfylt. Se Prop. 61 LS (2019–2020), Innst. 294 L (2019–2020) og Lovvedtak 108 (2019–2020).

I endringslov 22. juni 2018 nr. 45 til arbeidsmiljøloven, folketrygdloven, mv., ble deltidsansattes fortrinnsrett utvidet til også å kunne gjelde en del av en stilling. Dette ble gjort gjennom en presisering i lovens § 13 første ledd. Se Prop. 57 L (2017–2018), Innst. 356 L (2017–2018) og Lovvedtak 68 (2017–2018).

I forskrift 13. desember 2019 nr. 1750 om endring i forskrift 21. juni 2017 nr. 838 til lov om statens ansatte mv., fastsatt ved kgl.res 13. desember 2019, ble det gjort flere endringer tilknyttet reglene om offentlig utlysning og om søkere til stillinger, blant annet søkere med funksjonsnedsettelse og tilknyttet praksisarbeid. Endringene fremgår tydelig av forskriften, og det vises derfor til den.