Lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven eller sotjl.) hører under Arbeids- og sosialdepartementet (ASD). Lovens formål er å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet, herunder at den enkelte får mulighet til å leve og bo selvstendig, og fremme overgang til arbeid, sosial inkludering og aktiv deltakelse i samfunnet. Loven skal bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud. Loven skal bidra til likeverd og likestilling og forebygge sosiale problemer, se § 1. Lovens virkeområde er Norge, se § 2. Tjenester etter loven er ikke omfattet av trygdeforordning (EF) nr. 883/2004. Det følger av forordningens artikkel 3 nr. 5 at sosialhjelp ikke er omfattet.

Sosiale tjenester og økonomiske ytelser er en menneskerettighet. Grunnloven § 110 første ledd andre punktum sier at den som ikke selv kan sørge for sitt livsopphold, har rett til støtte fra det offentlige. Grunnloven § 110 første ledd andre punktum er en sentral tolkningsfaktor for både forvaltningen og domstolene når bestemmelser i den ordinære lovgivningen skal fortolkes. Punktumet gir uttrykk for statens plikt til å sikre et minimumsnivå av økonomisk trygghet for den enkelte og fungerer dermed som en skranke for lovgivers kompetanse. Samtidig anerkjennes lovgiver en vid skjønnsmargin for spørsmål om hvilke ordninger som må etableres for å oppfylle menneskeretten til økonomisk støtte. Myndighetenes plikt er å sørge for å etablere adekvate, solide og ikke-diskriminerende ordninger som gjør at kjernen i rettigheten er ivaretatt, se Menneskerettighetsutvalget om menneskerettigheter i Grunnloven, se Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.3.3 og 39.6.1.

Internasjonale menneskerettigheter:

Norge er forpliktet til å sikre et adekvat minimumsnivå av solid og ikke-diskriminerende økonomisk trygghet etter FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) av 16 desember 1966 artikkel 11. Tilsvarende følger det av FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) av 20. november 1989 artikkel 27 nr. 3 at myndighetene skal treffe egnede tiltak for å hjelpe foreldre, og andre som har ansvaret for barnet, til å virkeliggjøre barnets rett til en tilstrekkelig levestandard. Dersom foreldrene har behov for hjelp til å ivareta en tilstrekkelig levestandard for barnet, skal myndighetene sørge for materiell hjelp og støttetiltak, særlig med hensyn til mat, klær og bolig.

Begge FN-konvensjonene er inkorporert i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett (menneskerettsloven) og skal gjelde som norsk lov, se menneskerettsloven § 2 nr. 2. Ved motstrid skal bestemmelser i denne konvensjonen gå foran bestemmelser i annen lovgivning, se menneskerettsloven § 3. I likhet med Grunnloven § 110 første ledd andre punktum er bestemmelsene sentrale rettskilder i tolkningen av sosialtjenestelovens bestemmelser og ved vurderingen av forvaltningspraksis.

Også den reviderte europeiske sosialpakt (ETS nr. 163) av 3. mai 1996 nr. 2 artikkel 13 om retten til sosial og medisinsk hjelp forplikter Norge til å sørge for at enhver som er uten tilstrekkelige midler, og som ikke er i stand til å skaffe seg slike midler ved eget arbeid eller på annen måte, for eksempel ved ytelser etter en trygdeordning, får tilstrekkelig hjelp.

Gjennomføringen av bestemmelsene i barnekonvensjonen, ØSK og ETS nr. 163 overvåkes av tilhørende tilsynsorganer, henholdsvis FNs barnekomité, FN-komiteen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og Den europeiske sosialkomiteen. FN-komiteen og Den europeiske sosialkomiteen mottar jevnlig statsrapporter om gjennomføring av statens forpliktelser. Sivilt samfunn utarbeider supplerende rapporter. Tilsynsorganene utarbeider avsluttende merknader (concluding observations) som gir anbefalinger til staten etter å ha diskutert statsrapporten og sivilsamfunnets supplerende rapporter. De avsluttende merknader er relevante rettskilder i tolkningen av statens økonomiske og sosiale menneskerettsforpliktelser. Likeså utarbeider komiteene generelle kommentarer (general comments) om tolking av enkelte artikler i konvensjonen eller sosialpakten de er ansvarlige for, samt gir retningslinjer for anvendelsen av bestemmelsene.

Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) med flere tilleggsprotokoller er inkorporert i norsk lov, se menneskerettsloven § 2, og ved motstrid går dens bestemmelser foran norsk lov, se menneskerettsloven § 3. EMK inneholder ikke bestemmelser om økonomiske og sosiale rettigheter. Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD) har imidlertid behandlet saker om økonomiske og sosiale rettigheter etter tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1 om vern om eiendom, forutsatt at nasjonalstaten har et trygde- og sosialsystem. I storkammersaken 6. juli 2005 Stec og andre mot Storbritannia (EMD-2005-65731/01 og 65900/01) diskuterte domstolen om økonomiske stønader som ikke er knyttet til den enkeltes bidrag i et trygdesystem, er omfattet av retten til vern om eiendom etter tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1, og om klagen om brudd på EMK artikkel 14 om retten til ikke-diskriminering i forbindelse med forskjellige utbetalinger for kvinner og menn skulle realitetsbehandles. EMDs storkammer uttalte at «If … a Contracting State has in force legislation of a welfare benefit – whether conditional or not on the prior payment of contributions – that legislation must be regarded as generating proprietary interests falling within the ambit of Article 1 of Protocol no. 1 for persons satisfying its requirements.», og kom fram til at «… a right to non-contributory benefits falls within the scope of Article 1 of Protocol No. 1 …», se henholdsvis avsnitt 52 og 55. Storkammeravgjørelsen endret domstolens tidligere praksis om at kun bidragsbaserte trygdeytelser nyter vern som eiendom etter tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1. Det innebærer at sosiale ytelser etter sosialtjenesteloven nyter menneskerettsvern etter EMD tilleggsprotokoll nr. 1 artikkel 1. Bestemmelsen og tilhørende rettspraksis fra EMD kan dermed utgjøre relevante rettskilder i konkrete enkeltsaker.

Forarbeider:

En sentral nasjonal rettskilde for tolkning av lovens enkeltbestemmelser er lovforarbeid Ot.prp. nr. 103 (2008–2009) Om lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Forut for etableringen av NAV var kommunenes ansvar for sosiale tjenester og omsorgstjenester regulert i sosialtjenesteloven av 1991 (lov 13. desember 1991 nr. 81). En rekke bestemmelser som omhandlet sosiale tjenester i 1991-loven, er videreført i dagens sosialtjenestelov. Det kan derfor være relevant å se nærmere på forarbeider til sosialtjenesteloven av 1991 for tolkning av sosialtjenesteloven av 2009, se Ot.prp. nr. 29 (1990–91).

Rundskriv og veiledere:

Arbeids- og velferdsdirektoratet, som er fagdirektoratet med det overordnede ansvaret for styring, ledelse og utvikling av arbeids- og velferdsetaten, har fagansvar for de sosiale tjenestene i NAV. Direktoratet har i den forbindelse utarbeidet et rundskriv R35-00 til Lov om sosiale tjenester i NAV. Til forskjell fra en rekke andre lover er utfyllende regler til sosialtjenesteloven ikke gitt i form av rettslig bindende forskrifter, men i form av ikke rettslig bindende formuleringer i rundskrivet. Rundskrivet er en relevant rettskilde i saksbehandling og oppfølging av mottakere av sosiale tjenester i NAV.

Desember 2022 publiserte NAV en ny veileder om økonomisk stønad, med anbefalinger til hvordan kommunenes skjønn kan brukes på best mulig måte og i tråd med lovens formål. Bakgrunn for veilederen er et oppdrag fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet til Arbeids- og velferdsdirektoratet om å utarbeide en egen veileder om økonomisk sosialhjelp med utgangspunkt i den aktuelle situasjonen kjennetegnet av prisvekst på en rekke varer og et høyere rentenivå. Det fører til økte levekostnader, som betyr at flere sliter økonomisk og kan være i behov for hjelp fra NAV-kontoret. Formålet med veilederen er å synliggjøre det store handlingsrommet sosialtjenesteloven gir kommunene, og gi kommunene et praktisk hjelpemiddel for å kunne utøve skjønn og foreta konkrete individuelle vurderinger. Veilederen skal utfylle det som gis av veiledninger i rundskrivet til lov om sosiale tjenester R35-00.

Loven i perspektiv og juridisk litteratur:

Lovens bestemmelser bør leses og forstås i sammenheng med andre tilgrensende lover. Lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (arbeids- og velferdsforvaltningsloven eller NAV-loven) er relevant fordi den regulerer organiseringen av forvaltingen som har ansvar for sosiale tjenester i kommunen.

Sosialtjenesteloven er en tilpasning til NAV-reformen av 2006, se også om NAV-reformen på regjeringens nettsider. Reformen innebar en ny organisering av arbeidsmarkedsetaten, trygdevesenet og sosiale tjenester i en felles arbeids- og velferdsforvaltning (NAV). Den felles arbeids- og velferdsforvaltningen er organisert ved at den statlige arbeids- og velferdsetaten er samlokalisert med de kommunale sosiale tjenester i lokale NAV-kontorer, se NAV-loven § 13. Mens Arbeids- og velferdsdirektoratet har det faglige ansvar for sosiale tjenester i NAV, ligger styringsansvaret hos kommunen.

Et NAV-kontor er en ekstraordinær rettslig konstruksjon fordi kontoret er satt sammen av et statlig forvaltningsorgan og et kommunalt forvaltingsorgan. På denne måten er et NAV-kontor en rettslig nyskapning, se Gerd Engelsrud, Gunnar Jahren og Ingun Sletnes, Kommunalrett – Oppgaver, organisering og kontroll, Cappelen Damm Akademisk, 2020. Det følger av NAV-loven § 14 første ledd at kontoret skal opprettes ved avtale mellom arbeids- og velferdsetaten og kommunen. Det betyr at NAV-kontoret ikke er et eget rettssubjekt, noe som også trekker i retning av at kontoret ikke kan forstås som et forvaltningsorgan i forvaltningslovens forstand. Formålene med et felles NAV-kontor i hver kommune er å tilby en effektiv forvaltning tilpasset arbeidslivet, fremme overgang til arbeid og aktiv virksomhet, samordne og helhetlig anvende arbeidsmarkedsloven, folketrygdloven og sosialtjenesteloven, bidra til sosial og økonomisk trygghet og tilby nye kvalifiseringsprogrammer som er særlig rettet mot personer som mottar økonomisk stønad som sosialhjelp over lang tid, se blant annet NAV-loven § 1.

Omsorgstjenester er ved etableringen av NAV blitt atskilt fra de mer økonomiske og arbeidsrettede tjenester. Omsorgstjenester, for eksempel brukerstyrt personlig assistanse eller støttekontakt, er nå regulert sammen med primærhelsetjenester som kommunen har ansvar for i lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven).

Ytterligere tilgrensende lover er lov 28. februar 1992 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven) og lov 10. desember 2004 nr. 76 om arbeidsmarkedstjenester (arbeidsmarkedsloven). Folketrygdloven regulerer trygdeytelser som skal sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall, jf. folketrygdloven § 1-1. Folketrygden skal gi hjelp til selvhjelp med sikte på at den enkelte til daglig skal kunne forsørge seg selv og klare seg selv best mulig. Folketrygden fanger ikke opp alle hjelpebehov, og i slike tilfeller skal kommunen sikre personens livsopphold gjennom supplerende økonomisk stønad etter sosialtjenesteloven.

Et formål etter sosialtjenesteloven er å bidra til å fremme overgang til arbeid. Arbeidsmarkedsloven skal bidra til overgangen til arbeid ved å oppnå et inkluderende arbeidsliv gjennom et velfungerende arbeidsmarked. Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for forvaltningen av arbeidsmarkedsloven, se NAV-loven § 4 andre ledd. Mottakere av sosiale tjenester deltar i arbeidsmarkedstiltak som den statlige arbeids- og velferdsetaten har ansvar for å utforme og organisere, se arbeidsmarkedsloven kapittel 5.

Sentral juridisk litteratur som omhandler sosialtjenesteloven og tilgrensende temaer relevant for sosiale tjenester i NAV er blant annet:

• Asbjørn Kjønstad, Aslak Syse og Morten Kjelland (red.), Velferdsrett I – Grunnleggende rettigheter, rettssikkerhet og tvang, 7. utg., Gyldendal, 2022

• Asbjørn Kjønstad, Aslak Syse og Morten Kjelland (red.), Velferdsrett II – Barneverns- og sosialrett, 6. utg., Gyldendal, 2022

• Gerd Engelsrud, Gunnar Jahren og Ingun Sletnes, Kommunalrett – Oppgaver, organisering og kontroll, Cappelen Damm Akademisk, 2020

• Bente Ohnstad og Ylve Gudheim, Meldeplikt til barnevernet, Ordskifte Forlag, 2019

• Hans Petter Graver, Alminnelig forvaltningsrett, 5. utg., Universitetsforlaget, 2019

• Eivind Smith og Thorstein Eckhoff, Forvaltningsrett, 12. utg., Universitetsforlaget, 2022