Generelt om loven

Lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. (straffegjennomføringsloven eller strgjfl.) trådte i kraft 1. mars 2002, jf. res. 22. februar 2002 nr. 181, og hører under Justis- og beredskapsdepartementet (JD).

Straffegjennomføringsloven regulerer gjennomføring av fengselsstraff, forvaring, varetekt og samfunnsstraff. Lovens formål er å sikre at straff gjennomføres på en måte som tar hensyn til formålet med straffen, som motvirker nye straffbare handlinger, som er betryggende for samfunnet, og som innenfor disse rammene sikrer de innsatte tilfredsstillende forhold (se ytterligere omtale i note 1 til § 2). Samfunnsvern og allmennpreventive hensyn skal med dette vektlegges i spørsmål som gjelder gjennomføringen av straff, sammen med individuelle hensyn. At innsatte skal sikres tilfredsstillende forhold, innebærer blant annet at de innsattes grunnleggende rettigheter må ivaretas, jf. Grunnloven og Norges menneskerettslige forpliktelser (se omtale nedenfor om forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene).

Straffegjennomføringsloven erstattet blant annet lov 12. desember 1958 nr. 7 om fengselsvesenet (fengselsloven). Loven ble vedtatt på grunnlag av lovforslag fra Justis- og politidepartementet i Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) og innstilling fra Stortingets justiskomité i Innst. O. nr. 60 (2000–2001).

Andre relevante forarbeider er Fengselslovutvalgets innstilling, NOU 1988: 37 Ny fengselslov. Friomsorgsutvalgets innstilling, Friomsorgsutvalgets innstilling NOU 1993: 32 Nytt fundament for friomsorgen og St.meld. nr. 27 (1997–98) Om kriminalomsorgen.

Sammenheng med annen lovgivning

Hvilke straffbare handlinger som gir grunnlag for gjennomføring av straffartene som nevnt i straffegjennomføringsloven § 1, følger blant annet av lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven). Fullbyrdelse av straffartene bot og rettighetstap, jf. straffeloven § 29 første ledd bokstav e og f, er ikke omfattet av anvendelsesområdet for straffegjennomføringsloven, jf. § 1. Straffegjennomføringsloven omfatter likevel subsidiær fengselsstraff i form av såkalt «bøtesoning», jf. straffeloven § 55 første ledd andre punktum, på vilkår som angitt i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 456 andre ledd.

En stor andel av straffebestemmelsene er også regulert i spesiallovgivningen, se for eksempel lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) §§ 78 og 79 og lov 18. juni 1965 nr. 4 om vegtrafikk (vegtrafikkloven) § 31.

Se også lov 20. juni 2014 nr. 49 om konfliktrådsbehandling (konfliktrådsloven), som blant annet gir reglene for gjennomføringen av ungdomsstraff. Reglene for pågripelse og varetektsfengsling som ledd i en straffesak følger av lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven), se særlig lovens kapittel 13 a og 14. Straffegjennomføringslovens anvendelsesområde omfatter både pågripelse og varetektsfengsling, jf. § 1 og Ot.prp. nr. 5 (2000–2001) s. 149 (spesialmerknader til § 1).

En særlig form for straffegjennomføring er gjennomføring av narkotikaprogram med domstolskontroll (ND), som reguleres av straffeloven § 38, supplert av forskrift 20. oktober 2017 nr. 1650 om narkotikaprogram med domstolskontroll. Ifølge Kriminalomsorgsdirektoratets retningslinjer av 6. juni 2018 om gjennomføring av narkotikaprogram med domstolskontroll (KDI-2018-9001) gjelder straffegjennomføringsloven med forskrifter så langt de passer for denne typen straffegjennomføring.

Innsatte i fengsel har krav på likeverdige helse- og omsorgstjenester som befolkningen ellers. På 1970- og 80-tallet la norsk kriminalomsorg om til den såkalte importmodellen, se St. meld. 104 (1977–78), Kriminalmeldingen (se også Inger Marie Fridhov og Torfinn Langelid, «Importmodellen i norsk fengselsvesen», Nordisk Tidsskrift for Kriminalvidenskab, 2017 årgang 104 nr. 3 s. 259–288). Dette betydde at tjenester som tidligere lå under kriminalomsorgens myndighet, ble importert inn i fengselet uten å være organisert som en del av kriminalomsorgen. Importmodellen ble innført for helse- og omsorgstjenester i 1988. Hensikten med ordningen var å sikre helsetjenesten en fri og uavhengig rolle.

Innsattes rett til helse- og omsorgstjenester følger av lov 2. juli 1999 nr. 63 om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven), mens kommunens plikt til å yte helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel følger av lov 24. juni 2011 nr. 30 om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), jf. § 3-1 og § 3-9. Se ellers straffegjennomføringsloven § 51 om helsetjenester til varetektsinnsatte og forskrift om straffegjennomføring § 3-16 om plikt for tilsatte til å formidle kontakt med helsetjenesten mv. Regionale helseforetak skal sørge for at personer som oppholder seg i helseregionen, inkludert innsatte, får tilbud om nødvendige spesialisthelsetjenester i og utenfor institusjon i samsvar med lov 2. juli 1999 nr. 61 om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) § 2-1 a. Fylkeskommunen har ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten, jf. lov 3. juni 1983 nr. 54 om tannhelsetjenesten (tannhelsetjenesteloven).

Å yte helse- og omsorgstjenester til innsatte i fengsel forutsetter godt samarbeid mellom de ulike aktørene i helsetjenestene og kriminalomsorgen. Helsedirektoratet har laget en veileder om helse- og omsorgstjenester i fengsel som gir en oversikt over innsattes rettigheter, de ulike helseinstansenes plikter, samarbeid med kriminalomsorgen og ulike særutfordringer med å yte helse- og omsorgstjenester i en fengselskontekst, se IS-1971 (sist oppdatert desember 2016). Pr. februar 2023 er veilederen til ny gjennomgang hos Helsedirektoratet, med sikte på revisjon.

Innsatte i fengsel har også samme rett og plikt til opplæring på grunnskolenivå, rett til videregående opplæring og rett til fornyet grunnskoleopplæring og spesialundervisning som befolkningen ellers, jf. lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova). Innsatte har også rett på trygdeytelser, velferdstjenester mv. etter lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven), lov 16. juni 2006 nr. 20 om arbeids- og velferdsforvaltningen (NAV-loven) og lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven).

Kriminalomsorgen skal gjennom samarbeid med andre offentlige etater legge til rette for at alle innsatte får de tjenester som lovgivningen gir dem krav på, se straffegjennomføringsloven § 4. Av interesse her er Riksrevisjonens undersøkelse av helse-, opplærings- og velferdstjenester til innsatte i fengsel, Dokument 3:4 (2022–2023). Riksrevisjonen konkluderte med at kriminalomsorgen ikke tilrettelegger godt nok i tilbakeføringsarbeidet, blant annet fordi etatens kartleggingspraksis er mangelfull og oppfølgingen av de innsatte ikke er satt i system. Riksrevisjonen fant også mangler i tjenestetilbudet de innsatte har tilgang til, blant annet at mange innsatte ikke får nok hjelp fra NAV, og at innsatte med rusmiddelproblemer og psykiske lidelser ikke får fullgod tilgang til helsetjenester.

Sentrale lovendringer, med lovforarbeider

Straffegjennomføringsloven er endret en rekke ganger (pr. februar 2023 foreligger 47 endringslover). Se oversikt fra Norsk Lovtidend i Lovdata for en uttømmende oversikt.

Nedenfor gjengis et utvalg av de mest sentrale endringene.

Hjemmel for behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen

Ved lov 17. desember 2010 nr. 85 vedtok Stortinget et nytt kapittel 1 A i straffegjennomføringsloven. Endringene innebar etablering av et hjemmelsgrunnlag for behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen, inkludert nærmere regler om hvem som har ansvaret for å behandle personopplysninger i kriminalomsorgen (ny § 4 b), om hvilke formål som gir kriminalomsorgen rett til å behandle personopplysninger (ny § 4 c), om hvem kriminalomsorgen kan behandle personopplysninger om (ny § 4 d), og om forskriftsregulering av behandlingen av personopplysninger (ny § 4 e). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 151 L (2009–2010) og Innst. 58 L (2010–2011). Bestemmelsene trådte i kraft 20. september 2013, jf. kgl.res. 20. september 2013 nr. 1098.

Endringer om tilrettelagt straffegjennomføring for barn

Ved lov 20. januar 2012 nr. 6 vedtok Stortinget endringer i straffegjennomføringsloven og flere andre lover. Et sentralt formål med endringene var å sikre at barn i konflikt med loven ble fulgt opp i tråd med FNs barnekonvensjon. Endringene i straffegjennomføringsloven omfattet blant annet en ny § 10 a, som innebar at når noen under 18 år innsettes i fengsel, skal oppholdet tilrettelegges etter deres behov. Den nye bestemmelsen fastsatte også at enheter som opprettes spesielt for innsatte under 18 år, skal ha et tverretatlig team som skal ivareta de unges behov (se også note 1 til § 10 a). Det ble også vedtatt endringer for å styrke domfelte mindreåriges rett til informasjon i forkant av innsettelse, og for å sikre et så lite restriktivt sikkerhetsnivå og en så lite restriktiv soningsform som mulig.

Andre viktige endringer innebar at innsatte under 18 år fikk rett til besøk av lengre varighet fra nær familie, og det ble vedtatt at innsattes nære familie skulle ha rett til reisestøtte.

Det ble også gjort endringer som hevet terskelen for når og hvor lenge kriminalomsorgen kan benytte tvangsmidler og utelukkelse fra fellesskapet som kontrolltiltak og som disiplinærreaksjon mot innsatte under 18 år (pr. februar 2023 har reglene som innskrenker adgangen til hel utelukkelse av innsatte under 18 år, og til å bruke inngripende disiplinærreaksjoner, ikke trådt i kraft).

Forarbeidene til endringsloven er Prop. 135 L (2010–2011) og Innst. 83 L (2011–2012). Forslagene var blant annet basert på NOU 2008: 15 Barn og straff. Utviklingsstøtte og kontroll. Utover endringene i straffegjennomføringsloven var en sentral endring at det ble innført en ny straffereaksjon for mindreårige lovbrytere – ungdomsstraff (se lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff kapittel 8 a).

Etableringen av et kriminalomsorgsdirektorat

Ved lov 28. februar 2014 nr. 3 vedtok Stortinget navnendringer i straffegjennomføringsloven som følge av at direktoratsfunksjonen for kriminalomsorgen, som tidligere lå hos Justis- og beredskapsdepartementet, ble skilt ut som et eget direktorat. Endringene innebar at Kriminalomsorgens sentrale forvaltning (KSF), skiftet navn til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI). Forarbeidene til lovendringene er Prop. 183 L (2012–2013).

Midlertidig hjemmel for straffegjennomføring i en annen stat

Ved lov 19. juni 2015 nr. 66 vedtok Stortinget en ny, midlertidig § 1 a i straffegjennomføringsloven, som ga hjemmel for at domfelte som var dømt til ubetinget fengselsstraff i Norge, kunne gjennomføre straffen i en annen stat som Norge har inngått avtale med. En slik avtale, mellom Nederland og Norge, forelå allerede da loven ble vedtatt: I mars 2015 inngikk de to landene en avtale om at Norge skulle leie fengselsplasser i Nederland for å gjennomføre dommer på fengselsstraff som ellers skulle vært fullbyrdet i Norge. Stortinget samtykket til regjeringens avtale 8. juni 2015. Formålet med ordningen var å bidra til å redusere soningskøen og det høye fengselsbelegget på denne tiden. I praksis innebar avtalen at norske myndigheter overtok driften av Norgerhaven fengsel i den nordlige delen av Nederland. Ordningen var omdiskutert. For mer informasjon se dom og kjennelse i Borgarting lagmannsrett 29. juni 2016 (LB-2016-31801 – LB-2016-31800 – LB-2016-31782 – LB-2016-31796) og Sivilombudsmannens rapport etter besøk til Norgerhaven fengsel 19.–22. september 2016. Loven gjaldt til 1. september 2020. Avtalen med Nederland ble inngått for en periode på tre år med mulighet til forlengelse, men ble ikke forlenget. Lovens forarbeider er Prop. 92 LS (2014–2015).

Ny hjemmel for pust- og bevegelsessensor og endringer i regler om bruk av tvangsmidler (inkludert innføring av spyttbeskytter)

Ved lov 26. mars 2021 nr. 15 vedtok Stortinget flere endringer i straffegjennomføringsloven som ble begrunnet i behov for å styrke sikkerheten og forebygge selvmord i fengslene. Det ble vedtatt en ny bestemmelse (§ 29 a), som gir kriminalomsorgen adgang til å installere teknisk utstyr (såkalte pust- og bevegelsessensorer) på innsattes rom som varsler dersom pust og bevegelse avviker fra det normale, for å avverge fare for liv og helse. Det ble også vedtatt endringer i reglene for bruk av tvangsmidler (§ 38). Endringene innebar for det første at det ble innført et skille mellom det som ble betegnet som de «tyngste» tvangsmidlene (som sikkerhetscelle og sikkerhetsseng) og bruk av såkalt lettere former for tvangsmidler (som håndjern og bodycuff). De sistnevnte tvangsmidlene ble regulert i et nytt annet ledd med lempeligere vilkår for bruk enn de førstnevnte tvangsmidlene. For det andre ble § 38 endret ved at det ble gitt adgang til å benytte spyttbeskytter (også kjent som spytthette) på de samme vilkårene som andre «lettere» tvangsmidler. Innsatte som påføres spyttbeskytter, skal ha tilsyn. Se ellers endringer om oppdatert hjemmel for kriminalomsorgens adgang til å innhente opplysninger fra politiet om personer som ønsker å besøke innsatte i fengsel (§ 27). Lovens forarbeider er Prop. 143 L (2019–2020) og Innst. 215 L (2020–2021). Lovendringene trådte i kraft 1. april 2021. Departementets proposisjon inneholdt også forslag for å følge opp planer om en ny organisering av kriminalomsorgen, uten regionsnivået. Dette forslaget fikk ikke flertall i Stortinget.

Endringer for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19-pandemien

Ved lov 26. mai 2020 nr. 49 vedtok Stortinget et midlertidig kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19-pandemien. Lovendringen avløste midlertidig forskrift 27. mars 2020 nr. 461 om straffegjennomføring, med hjemmel i midlertidig lov 27. mars 2020 nr. 17 om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven). Lovendringene ga blant annet adgang til besøksrestriksjoner og tiltak for å redusere antallet innsatte i fengsel gjennom økt mulighet til prøveløslatelse med elektronisk kontroll og straffavbrudd. Kapitlet ble opphevet 1. november 2020. Lovforarbeidene er Prop. 111 L (2019–2020) og Innst. 287 L (2019–2020).

Ved lov 18. desember 2020 nr. 148 vedtok Stortinget et nytt, midlertidig kapittel 3 A om tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19. Forarbeidene er Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021). Det ble gitt regler om adgang til å nekte besøk i fengsel etter konkrete vurderinger ved særskilt smitte- eller helsefare (§ 45 a), adgang til å utelukke innsatte fra fellesskap med andre innsatte som et smitteforebyggende tiltak (§ 45 b). Videre ble det gjort endringer for å kunne redusere antallet innsatte i fengsel på grunn av pandemisituasjonen (§§ 45 c og 45 d) og hjemmel for å midlertidig nekte permisjon og frigang dersom dette antas å ville innebære en særskilt smitte- eller helsefare (§ 45 e). Loven fastsatte at de midlertidige reglene skulle oppheves 1. juni 2021 (§ 45 f). Ved lov 4. juni 2021 nr. 54 ble bestemmelsene gjort gjeldende til 1. juli 2021 (Representantforslag 294 L (2020–2021)).

Ved lov 11. juni 2021 nr. 71 vedtok Stortinget for tredje gang endringer i form av et nytt kapittel 3 A i straffegjennomføringsloven (§§ 45 a–45 f). Disse bestemmelsene var tilpasset å skulle omfatte utbrudd også av andre allmennfarlige smittsomme sykdommer enn covid-19, og flere av de midlertidige bestemmelsene vedtatt i lov 18. desember 2020 nr. 148 ble justert og bygget ut. Disse lovbestemmelsene ble opphevet 1. desember 2021. Lovforarbeidene er Prop. 129 L (2020–2021) og Innst. 614 L (2020–2021).

Ved lov 17. desember 2021 nr. 149 fikk straffegjennomføringsloven for fjerde gang et midlertidig kapittel 3 A. Endringen var i hovedsak en videreføring av de lovbestemmelsene som fulgte av den da opphevede lov 11. juni 2021 nr. 71, men enkelte justeringer i reglene om besøk i fengsel (§ 45 b) og om utelukkelse fra fellesskapet med andre innsatte for å forebygge overføring av smitte (§ 45 c). I utgangspunktet gjaldt reglene til 1. juli 2022, men ble videreført til 1. juli 2023 av Stortinget ved lov 17. juni 2022 nr. 62. Forarbeidene til denne loven er Prop. 34 L (2021–2022) og Innst. 61 L (2021–2022).

Sentrale forskrifter mv.

Den sentrale forskriften til straffegjennomføringsloven er forskrift 22. februar 2002 nr. 183 om straffegjennomføring (straffegjennomføringsforskriften). Forskriften ble fastsatt ved kronprinsreg.res. 22. februar 2002 med hjemmel i lovens §§ 1, 5, 10 a, 16 a, 31 og 37. Forskriften er senere endret flere ganger. Foreløpig (pr. februar 2023) siste endring ble fastsatt i forskrift 24. juli 2020 nr. 1591 og trådte i kraft 1. september 2020.

En annen sentral forskrift er forskrift 5. mars 2004 nr. 481 om gjennomføringen av særreaksjonen forvaring (forskrift om særreaksjonen forvaring). Forskriften ble fastsatt ved kronprinsreg.res. 5. mars 2004 med hjemmel i straffeloven 1902 § 39 h og straffegjennomføringsloven § 5. Hjemmel for forskrift om gjennomføring av forvaring følger i dag av ny straffelov, lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff § 47.

Andre relevante forskrifter omhandler blant annet behandling av personopplysninger i kriminalomsorgen (forskrift 20. september 2013 nr. 1099) og aspiranter i kriminalomsorgen (forskrift 26. april 2018 nr. 635).

I tillegg har departementet og direktoratet fastsatt en rekke rundskriv og retningslinjer for praktiseringen av loven og forskriftene. En samlet oversikt er tilgjengelig via kriminalomsorgens nettsider (under fanen «Lover og regler»).

Kriminalomsorgsdirektoratet har i retningslinjer til straffegjennomføringsloven og til forskrift til loven (KSF-2008-9001) gitt omfattende føringer av betydning for praktiseringen av straffegjennomføringen. Retningslinjene ble opprinnelig fastsatt i rundskriv av Kriminalomsorgens sentrale forvaltning 16. mai 2002 med hjemmel i forskrift om straffegjennomføring av 22. februar 2002 nr. 183 § 8-1 og ble revidert i sin helhet 27. oktober 2008. Etter at direktoratsfunksjonen ble utskilt fra departementet ved lov 28. februar 2014 nr. 3 (se omtale ovenfor) har ansvaret for å gi retningslinjer vært lagt til Kriminalomsorgsdirektoratet (se forskrift om straffegjennomføring § 9-1). Direktoratet har senere endret retningslinjene flere ganger.

Forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Generelle utgangspunkter

Straffegjennomføringsloven må som all annen lovgivning tolkes og praktiseres i tråd med menneskerettighetene, jf. Kongeriket Norges grunnlov av 17. mai 1814 (Grunnloven) § 92. Statens myndigheter (inkludert domstolene og forvaltingen) skal respektere og sikre menneskerettighetene «på det nivå de er gjennomført i norsk rett» (HR-2016-2554-P avsnitt 70).

Plikten til å håndheve menneskerettighetene omfatter rettigheter og friheter som følger av Grunnloven selv og av internasjonale avtaler som er folkerettslig bindende for Norge. Det omfatter for det første menneskerettighetskatalogen i Grunnloven kapittel E (Grunnloven §§ 92–113). Flere sentrale menneskerettighetskonvensjoner er videre gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven (lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett) og skal ved motstrid gå foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven §§ 3 jf. 2.

Blant disse er konvensjon 4. november 1950 om beskyttelse av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter (Den europeiske menneskerettighetskonvensjon – EMK) sentral, fordi konvensjonens bestemmelser tolkes og håndheves av en domstol med myndighet til å treffe juridisk bindende avgjørelser i enkeltsaker – Den europeiske menneskerettighetsdomstol (EMD). Domstolens avgjørelser har, utover rettskraftvirkning i enkeltsakene, i praksis en sentral betydning som rettskildefaktor ved tolkning av konvensjonens bestemmelser. Det er sikker rett at norske domstoler skal basere sin tolkning av EMK på EMDs egne tolkningsprinsipper, selv om det i første rekke er EMDs rolle å utvikle konvensjonen (Rt-2000-996 s. 1007–1008). Ved tolkning av konvensjonsbestemmelsene vil praksis fra EMD derfor være en tungtveiende rettskildefaktor (Rt-2004-134 avsnitt 32).

Andre konvensjoner som er inkorporert gjennom menneskerettsloven, er De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om sivile og politiske rettigheter (SP), De forente nasjoners internasjonale konvensjon 16. desember 1966 om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK), De forente nasjoners internasjonale konvensjon 20. november 1989 om barnets rettigheter (FNs barnekonvensjon, BK) og De forente nasjoners internasjonale konvensjon 18. desember 1979 om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, KDK).

To andre konvensjoner som bør nevnes, er De forente nasjoners konvensjon 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (FNs torturkonvensjon (TK) eller Convention against torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment (CAT)) og De forente nasjoners konvensjon 13. desember 2006 om rettighetene til mennesker med nedsatt funksjonsevne (Convention on the rights of persons with disabilities, CRPD). Begge konvensjonene er ratifisert av Norge, men er pr. februar 2023 ikke inkorporert i nasjonal lovgivning. I desember 2022 nedsatte Regjeringen et juridisk ekspertutvalg som skal utrede hvordan CRPD skal inkorporeres i norsk lovgivning. Utvalget skal levere sin utredning innen utgangen av 2023.

FNs torturkonvensjon inneholder en definisjon av tortur. Etter CAT artikkel 1 nr. 1 er tortur situasjoner der en offentlig ansatt (eller en privatperson på vegne av det offentlige) bevisst utsetter noen for sterk fysisk eller psykisk smerte eller lidelse, og denne handlingen gjennomføres for å skaffe opplysninger eller tilståelser eller for å straffe, skremme, true, diskriminere eller tvinge til underkastelse.

Den 21. juni 2013 ratifiserte Norge Valgfri protokoll til FNs konvensjon mot tortur og annen grusom tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff (Optional Protocol to the Convention against torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment, OPCAT). Tilleggsprotokollen forpliktet norske myndigheter til å etablere en såkalt nasjonal forebyggende mekanisme, et nasjonalt organ med mandat om å besøke alle steder for offentlig frihetsberøvelse, samt å tillate besøk i Norge fra Underkomiteen for forebygging (Subcommittee on Prevention, SPT), en internasjonal ekspertkomité med ansvar for å besøke steder for frihetsberøvelse i medlemsstatene og rådgi de nasjonale besøksorganene.

Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) ble tildelt oppgaven med å utøve det nasjonale mandatet etter OPCAT og opprettet i 2014 en egen avdeling, forebyggingsenheten, under sitt kontor. Forebyggingsenheten gjennomfører regelmessige besøk til steder under norsk jurisdiksjon og kontroll der mennesker er, eller kan være, fratatt friheten, jf. OPCAT artikkel 4, jf. artikkel 3. Det er for eksempel fengsler, politiarrester, utlendingsinternat, psykisk helseverninstitusjoner, barnevernsinstitusjoner og sykehjem. På bakgrunn av besøkene gir Sivilombudet anbefalinger med sikte på å forebygge tortur og umenneskelig behandling. Sivilombudet har siden etableringen av forebyggingsmandatet i 2014 gjennomført besøk til 19 fengsel med høyt sikkerhetsnivå og har også utgitt flere temarapporter og en særskilt melding til Stortinget om forhold knyttet til straffegjennomføring. Sentrale forarbeider for tilslutningen til OPCAT er Prop. 56 S (2012–2013) og Innst. 225 S (2012–2013). For endringene i Sivilombudsmannens mandat se lov 21. juni 2013 nr. 89 om endringer i sivilombudsmannsloven (nasjonal forebyggende mekanisme) og lovens forarbeider, Prop. 159 L (2012–2013) og Innst. 471 L (2012–2013). Sivilombudets forebyggingsmandat følger i dag av lov 18. juni 2021 nr. 121 om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven) § 3 første ledd bokstav c jf. kapittel 4.

FN-konvensjonene tolkes og håndheves av håndhevingsorganer – komiteer – som er sammensatt av uavhengige eksperter. Komiteenes uttalelser i individklagesaker er ikke rettslig bindende, men uttalelser fra for eksempel FNs menneskerettskomité, som er håndhevingsorganet til SP, er blitt tillagt «betydelig vekt som rettskilde» i norsk rett (Rt-2008-1764 avsnitt 81). Ekspertkomiteene utarbeider også generelle tolkningsuttalelser («General comments»). Slike uttalelser vil etter omstendighetene bli tillagt vekt som rettskilde i norsk rett, men etter høyesterettspraksis beror det på om uttalelsen kan anses som et uttrykk for tolkning av konvensjonens forpliktelser eller en anbefaling om ønsket praksis, og om uttalelsen passer på det faktiske forhold retten skulle ta stilling til (Rt-2009-1261).

Innsattes menneskerettslige vern

Blant konvensjonene som gir innsatte i fengsel et menneskerettslig vern, står EMK i en særstilling. EMD har en omfattende rettspraksis om hvordan rettighetene skal tolkes og anvendes der personer er innsatt i fengsel.

Domstolen har slått fast at «the Convention cannot stop at the prison gate», jf. dom i storkammer 6. oktober 2005, Hirst mot Storbritannia (nr. 2) (EMD-2001-74025), avsnitt 70, dom 25. juli 2013 og dom 4. oktober 2016, Klibisz mot Polen (EMD-2002-2235) avsnitt 354). Personer som innsettes i fengsel, beholder derfor alle grunnleggende rettigheter og friheter som ikke følger av en frihetsberøvelse i samsvar med EMK artikkel 5, jf. Hirst mot Storbritannia (nr. 2) avsnitt 69. Ethvert inngrep i andre rettigheter må derfor rettferdiggjøres, selv om inngrepet kan være rettferdiggjort på grunn av sikkerhetshensyn som naturlig følger av forholdene under en frihetsberøvelse, spesielt bekjempelse av kriminalitet og uroligheter.

Domstolen har også understreket at personer i statens varetekt er i en sårbar posisjon, og at myndighetene har en plikt til å beskytte dem (dom i storkammer 31. januar 2019, Rooman mot Belgia (EMD-2011-18052) avsnitt 143). Den har også understreket at medlemsstatene må organisere sine fengselssystemer på en måte som sikrer de innsattes verdighet, uavhengig av økonomiske eller praktiske utfordringer (dom i storkammer 20. oktober 2016, Muršić mot Kroatia (EMD-2013-7334) avsnitt 99; og dom 27. januar 2015, Neshkov mfl. mot Bulgaria (EMD-2010-36925) avsnitt 229).

Straffegjennomføring må til enhver tid gjennomføres uten å komme i konflikt med forbudet i EMK artikkel 3 mot tortur eller umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Forbudet er absolutt og kan aldri fravikes, selv ikke i krigs- eller krisesituasjoner, jf. EMK artikkel 15 nr. 2 og EMDs dommer i storkammer 19. februar 2009 A. mfl. mot Storbritannia (EMD-2005-3455) avsnitt 126, 17. september 2014, Mocanu mfl. mot Romania (EMD-2009-10865) avsnitt 315, 13. desember 2012, El-Masri mot Den tidligere jugoslaviske republikk Makedonia (EMD-2009-39630) avsnitt 195 og 21. november 2009, Z.A. mfl. mot Russland (EMD-2015-61411 mfl.) avsnittene 187–188.

I Domstolens rettspraksis sondres det mellom forbudet mot tortur og forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling eller straff. Ifølge Domstolen skal tortur forbeholdes tilfeller av «deliberate inhuman treatment causing very serious and cruel suffering», jf. dom 18. desember 1996 Aksoy mot Tyrkia (EMD-1993-21987) avsnitt 63. I tillegg til lidelsens alvorlighetsgrad kjennetegnes tortur ved at den er påført med et bestemt formål, slik dette også er definert i FNs torturkonvensjon artikkel 1, jf. EMDs storkammerdom 13. desember 2012 El-Masri mot Den tidligere jugoslaviske republikk Makedonia (EMD-2009-39630) avsnitt 197.

Domstolen har funnet at behandlingen var umenneskelig, blant annet i saker der den var planlagt, og situasjonen pågikk over lang tid og forårsaket enten fysisk skade eller alvorlig fysiske eller psykiske lidelser (EMDs dom 6. april 2000 i Labita mot Italia (EMD-1995-26772) avsnitt 92). Domstolen har blant annet konstatert at behandling var nedverdigende der den ydmyket eller fornedret noen, viste mangel på respekt for eller svekket deres menneskelige verdighet eller foranlediget følelser av frykt, fortvilelse eller underlegenhet som var egnet til å bryte ned den enkeltes moralske og fysiske motstandsevne. Selv om et formål om å ydmyke eller fornedre noen er relevant for vurdering av om en behandling er nedverdigende, kan fraværet av et slikt formål ikke utelukke en krenkelse av artikkel 3 (se EMDs dommer i storkammer 1. juni 2010 Gäfgen mot Tyskland (EMD-2005-22978) avsnitt 89 og 21. januar 2011 M.S.S. mot Belgia og Hellas (EMD-2009-30696) avsnitt 220).

Utgangspunktet for om artikkel 3 er brutt i saker om frihetsberøvelse, har tradisjonelt vært et spørsmål om minsteterskelen av alvorlighet er overtrådt («minimum level of severity»), se blant annet dom i storkammer 20. oktober 2016 Muršić mot Kroatia (EMD-2013-7334) avsnitt 97. Om dette er tilfelle, beror på en konkret helhetsvurdering, der inngrepets varighet, de fysiske og psykiske virkningene og i noen tilfeller offerets kjønn, alder og helsetilstand har betydning (EMDs dom 18. januar 1978 Irland mot Storbritannia (EMD-1971-5310) avsnitt 162 og storkammerdom 1. juni 2010 Gäfgen mot Tyskland (EMD-2005-22978) avsnitt 88).

Formålet med behandlingen er viktig. Det vil særlig være en formodning om brudd dersom intensjonen er å ydmyke eller krenke. Men også tiltak som er legitimt begrunnet, kan krenke artikkel 3 dersom de i form, intensitet eller varighet går lenger enn nødvendig eller på annen måte er uforholdsmessig belastende, se storkammerdom 28. september 2015 Bouyid mot Belgia (EMD-2009-23380-2) avsnitt 86–88.

I Bouyid mot Belgia (EMD-2009-23380-2) etablerte domstolen et nytt utgangspunkt for vurderinger av krenkelse av artikkel 3 i saker som gjelder maktbruk mot personer som er fratatt friheten, eller som på annen måte er under myndighetenes kontroll: Enhver atferd fra en offentlig myndighetsperson mot et enkeltindivid som forringer menneskelig verdighet, utgjør en krenkelse av konvensjonen. Dette gjelder spesielt fysisk maktbruk som ikke var strengt nødvendig («strictly necessary») på grunn av klagerens atferd, og gjelder uavhengig av hva slags individuell virkning maktbruken har (dommens avsnitt 101). Dommen er senere fulgt opp i en rekke avgjørelser. I dom 20. september 2022 Perkov mot Kroatia (EMD-2016-33754) avsnitt 31 viser EMD til Bouyid mot Belgia (EMD-2009-23380-2) og uttaler at der klageren er fullstendig under statlige myndigheters kontroll, vil Domstolens innfallsvinkel endres fra å vurdere forholdets alvorlighetsgrad til å vurdere om tiltaket var strengt nødvendig. Dersom tiltaket ikke vurderes som strengt nødvendig, vil det utgjøre nedverdigende behandling og dermed krenke EMK artikkel 3.

Det er noe uklart i hvor stor grad terskelvurderingen av alvorlighet skal erstattes med en nødvendighetsvurdering i saker om frihetsberøvelse. En vurdering av alvorlighetsgrad vil fortsatt ha relevans dersom det er aktuelt å klassifisere behandlingen som umenneskelig eller som tortur, se dom 1. september 2020 R.R. og R.D mot Slovakia (EMD-2018-20649) avsnitt 160–161. Alvorlighetsgrad vil antakelig fortsatt være en egnet innfallsvinkel i saker sentrert rundt de fysiske betingelsene under frihetsberøvelse.

Statspartene må sikre at den enkelte fratas friheten under forhold som er i samsvar med respekten for menneskelig verdighet, og at gjennomføringen av frihetsberøvelsen ikke utsetter individet for plager eller påkjenninger som overstiger det uunngåelige og iboende elementet av lidelse som følger av en lovlig frihetsberøvelse. Statspartene må også sikre at den enkeltes helse og velferd blir tilstrekkelig ivaretatt (dommer i storkammer 26. oktober 2000, Kudła mot Polen (EMD-1996-30210) avsnitt 92–94; 22. mai 2012, Idalov mot Russland (EMD-2003-5826) avsnitt 93; 20. oktober 2016, Muršić mot Kroatia (EMD-2013-7334) avsnitt 99). Statspartene kan også etter omstendighetene ha en positiv plikt til å iverksette rimelige tiltak for å beskytte innsatte mot vold fra medinnsatte (se bl.a. EMDs dom 29. oktober 2013 D.F. mot Latvia EMD-2007-11160 avsnitt 83–86).

I saker om forholdene under frihetsberøvelse etter EMK artikkel 3 skal det tas hensyn til de samlede virkningene av soningsforholdene, klagerens særlige anførsler og hvor lang periode personen har vært frihetsberøvet med slike soningsforhold, se EMDs dommer 10. januar 2012, Ananyev mfl. mot Russland (EMD-2007-42525) avsnitt 142; Idalov mot Russland, avsnitt 94 og Muršić mot Kroatia (EMD-2013-7334) avsnitt 101).

EMD har en rikholdig rettspraksis om krenkelse av artikkel 3 i saker om blant annet manglende helseoppfølging, maktanvendelse og bruk av sikkerhetstiltak som mekaniske tvangsmidler, kroppsvisitasjon og isolasjon. Disse omtales nærmere der det vurderes relevant i tilknytning til enkeltbestemmelser i straffegjennomføringsloven.

Under straffegjennomføring kan også forholdet til EMK artikkel 2 om retten til liv være relevant. Ifølge EMD har myndighetene visse positive forpliktelser etter EMK artikkel 2 til å beskytte personer som er fratatt friheten, og som derfor er i myndighetenes varetekt, se dom 3. april 2001, Keenan mot Storbritannia (EMD-1995-27229) avsnitt 91. Dette kan etter omstendighetene omfatte en plikt for myndighetene til å føre løpende tilsyn med innsattes helsetilstand for om nødvendig å yte nødvendig medisinsk oppfølging (se EMDs dom 14. mars 2013 Salakhov og Islyamova mot Ukraina EMD-2008-28005); en plikt til å iverksette rimelige tiltak for å avverge selvmord (se dom 17. oktober 2013, Keller mot Russland, EMD-2004-26824) og en plikt til å etterforske dødsfall som skjer i fengsler (dom 18. desember 2008 Kats mfl. mot Ukraina, EMD-2004-29971).

Betydningen av tolkningsuttalelser fra menneskerettslige organer og ikke-bindende instrumenter («soft law»)

EMDs rettspraksis står, av grunner som er nevnt ovenfor, i en særstilling når det gjelder den rettslige påvirkningskraften den har på medlemsstatenes behandling av innsatte. Tolkningsuttalelser fra FNs komiteer med ansvar for å håndheve menneskerettighetskonvensjonene, som FNs menneskerettskomité (UN Human Rights Committee), FNs torturkomité (UN Committee against Torture) og FNs barnekomité (UN Committe on the Rights of the Child), gir også relevante bidrag til forståelsen av omfanget av statenes menneskerettsforpliktelser på straffegjennomføringsfeltet. FNs spesialrapportør om tortur (UN Special Rapporteur on Torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment) og FNs arbeidsgruppe om vilkårlige fengslinger (UN Working Group on Arbitrary Detention), begge såkalte spesialprosedyrer opprettet som følge av resolusjoner i FNs menneskerettsråd, bør også nevnes i denne sammenhengen.

Den europeiske torturforebyggingskomité (CPT) har gjennom mange års besøk til fengsler i Europarådets medlemsstater utviklet standarder for behandling av innsatte. Deres besøksrapporter blir brukt som en viktig kilde for å belyse faktiske forhold ved medlemsstatenes fengsler (se lenke til komiteens hjemmesider: https://www.coe.int/en/web/cpt/home). Standardene blir i tillegg tillagt vekt av EMD ved domstolens tolkning av EMK artikkel 3 på grunn av komiteens særlige mandat og ekspertise på dette området.

På straffegjennomføringsfeltet finnes det også en rekke menneskerettslige instrumenter som setter minstestandarder for behandlingen av innsatte i fengsel, og som etter omstendighetene kan ha betydning ved tolkning av reglene i straffegjennomføringsloven.

De mest sentrale i dag er FNs standard minimumsregler for behandling av innsatte (The United Nations Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, vedtatt av FNs generalforsamling 17. desember 2015, res 70/175, nå kjent som «Mandela-reglene») og De europeiske fengselsreglene (Recommendation Rec (2006)2-rev of the Committee of Ministers to member States on the European Prison Rules, vedtatt av Europarådets ministerkomité 11. januar 2006, sist revidert og endret 1. juli 2020), som etablerer henholdsvis globale og regionale minstestandarder på området.

Andre, liknende regelsett som bør nevnes, er de såkalte Beijing-reglene (The United Nations Standard Minimum Rules for the Administration of Juvenile Justice) og Bangkok-reglene (The United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non-custodial measures for women offenders).

Disse standardene og reglene er ikke juridisk bindende i seg selv, men er utviklet gjennom mellomstatlig samarbeid og på grunnlag av internasjonal rettspraksis. De kan i stor grad anses som et utslag av en bred internasjonal konsensus om minstekrav til behandling av innsatte i fengsel.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) viser regelmessig til menneskerettslige standarder (spesielt standarder vedtatt av Europarådets ministerkomité eller Europarådets torturforebyggingskomité) og vektlegger dem som supplerende tolkningsfaktorer ved fastlegging av konvensjonsbestemmelsers innhold (se blant annet EMDs dom i storkammer 20. oktober 2016, Muršić mot Kroatia (EMD-2013-7334) avsnitt 133). Høyesterett har også lagt vekt på slike regelsett i sine avgjørelser (se blant annet Høyesteretts omtale av Mandela-reglene i HR-2019-2048-A avsnitt 67–69 og HR-2021-1155-A avsnitt 33–34 og omtale av relevansen av CPTs uttalelser HR-2015-1405-A avsnitt 34–36).