Merverdiavgiften reguleres gjennom lov 19. juni 2009 nr. 58 om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven). Merverdiavgiftsloven hører under Finansdepartementet (FIN). Loven gjelder merverdiavgift – en fiskal avgift (indirekte skatt) med formål å skaffe staten inntekter. I 2019 utgjorde merverdiavgiften 22 prosent av statens inntekter, jf. Prop. 1 LS (2019–2020).

Merverdiavgift skal beregnes ved innenlands omsetning, uttak og innførsel av varer og tjenester. Merverdiavgiften oppkreves og innbetales av avgiftspliktige næringsdrivende og beregnes i alle omsetningsledd. Merverdiavgiftspliktige virksomheter får fradragsført inngående merverdiavgift på sine anskaffelser. Dette bidrar til at avgiften ikke belastes avgiftspliktige virksomheter, men beskatter det endelige forbruket av varer og tjenester. Fradragsretten i hvert omsetningsledd innebærer videre at det for staten ikke har provenymessig betydning hvor mange omsetningsledd det er i en kjede frem til endelig forbruk.

All beskatning har samfunnsøkonomiske virkninger. Et godt utformet merverdiavgiftssystem har lave samfunnsøkonomiske kostnader sammenlignet med de fleste andre skattarter. En generell merverdiavgift som omfatter alle varer og tjenester med én sats, påvirker i liten grad sammensetningen av forbruket. Med en slik modell vil merverdiavgiften også kunne beregnes på en enkel måte, med generelt lavere satser og lave administrative kostnader for de næringsdrivende.

Siden merverdiavgift ble innført i Norge i 1970, har forvaltningen av ordningen vært basert på et selvdeklarerende system der de næringsdrivende beregner, rapporterer og innbetaler pliktig merverdiavgift til staten gjennom løpende oppgaver (tidligere «omsetningsoppgave», etter skatteforvaltningsloven 2016 «skattemelding for merverdiavgift»). Ved at de næringsdrivende utfører denne «oppkreverfunksjonen», innebærer ordningen lave administrative kostnader for forvaltningen.

Selv om lovens utgangspunkt er generell merverdiavgift med en sats på 25 prosent på all omsetning av varer og tjenester, inneholder regelverket flere unntak, fritak og reduserte satser. Næringsmidler er omfattet av en redusert sats på 15 prosent, mens persontransport, overnatting, allmennkringkasting og adgang til kino, idrettsarrangementer, fornøyelsesparker og opplevelsessentre har en lavere sats på 12 prosent. Som et midlertidig pandemitiltak ble den lave satsen på 12 prosent redusert til 6 prosent fra 1. april 2020 til og med 30. juni 2021. Ved vedtakelsen av revidert nasjonalbudsjett 18. juni 2021, Prop. 194 LS (2020–2021), besluttet Stortinget å forlenge den midlertidige lave satsen til 30. september 2021. Fra 1. oktober 2021 ble den lave satsen justert tilbake til 12 prosent.

Enkelte varer og tjenester er helt fritatt for merverdiavgift, såkalt nullsats, som innebærer full fradragsrett for merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats, men at det ikke beregnes merverdiavgift av omsetningen. Eksempler på dette er omsetning av bøker, tidsskrifter og aviser.

Noen tjenester er utenfor merverdiavgiftssystemet, blant annet finansielle tjenester, helsetjenester og sosiale tjenester og undervisning. Virksomheter som er utenfor merverdiavgiftssystemet, får ikke fradrag for merverdiavgift på anskaffelse av varer og tjenester. Det finnes også en ordning med såkalt frivillig registrering for enkelte virksomheter som i utgangspunktet er utenfor merverdiavgiftssystemet. Ved slik frivillig registrering kan virksomheten likevel omfattes av merverdiavgiftslovens bestemmelser. Et praktisk eksempel på dette er frivillig registrering av virksomhet som leier ut fast eiendom til avgiftsregistrert leietaker.

Bruken av reduserte satser, fritak og unntak innebærer at merverdiavgiften likevel påvirker de relative prisene mellom varer og tjenester og vrir produksjon og forbruk mot varer og tjenester som er omfattet av slike særregler. Særregulering innebærer ved dette en indirekte subsidiering gjennom merverdiavgiftsregelverket som ikke synliggjør eller målretter subsidieringen på noen god måte. I tillegg innebærer avvik fra hovedregelen at de administrative kostnadene ved å forvalte avgiften blir høyere både for de næringsdrivende og forvaltningen. Konkurranse- og næringsnøytralitet og lavest mulig administrative kostnader er sentrale hensyn ved utforming og tolkning av merverdiavgiftsregelverket. I denne sammenheng kan det vises det til utredningen NOU 2019: 11, Enklere merverdiavgift med én sats, for en nærmere utdypning av disse sidene av merverdiavgiftssystemet.

Skatteutvalget, det såkalte Torvik-utvalget, har i NOU 2022: 20 Et helhetlig skattesystem foreslått betydelige endringer av merverdiavgiften for å finansiere andre skattelettelser. Endringene gjelder i hovedsak å øke merverdiavgiftssatsen for de varene og tjenestene som har reduserte satser, til nivået for den generelle satsen. Dette gjelder næringsmidler med 15 prosent, hotellovernatting og persontransport med 12 prosent, aviser, bøker og tidsskrifter med 0 prosent og kulturliv og idrett med 0, 12 og 25 prosent. Utvalgets forslag er pr. oktober 2023 ikke fulgt opp av regjeringen.

Ved ikrafttredelsen av skatteforvaltningsloven (lov 27. mai 2016 nr. 14) ble flere bestemmelser i merverdiavgiftsloven om forvaltningen av merverdiavgiften opphevet og flyttet til skatteforvaltningsloven som ledd i at det ble innført felles saksbehandlingsregler for de fleste skattarter, herunder merverdiavgift.

Merverdiavgiftsloven § 12-1 inneholder en direkte lovhenvisning til skatteloven § 13-2 om omgåelse. Skattelovens bestemmelser har paralleller også til flere andre bestemmelser i merverdiavgiftsloven.

Skattebetalingsloven (lov 17. juni 2005 nr. 67) har bestemmelser om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav, herunder merverdiavgift.

Sentrale forarbeider til tidligere og gjeldende merverdiavgiftslov

Til gjeldende lov: Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven)

Til gammel lov: Ot.prp. nr. 17 (1968–69) Om lov om alminnelig omsetningsavgift og særskilt avgift på visse varer og tjenester (merverdiavgiftsloven)

Sentrale forskrifter og litteratur

Forskriften til merverdiavgiftsloven er forskrift 15. desember 2009 nr. 1540 til merverdiavgiftsloven (merverdiavgiftsforskriften). Loven og forskriften følger samme systematikk, noe som gjør det enkelt å finne frem i regelverket. I medhold av den tidligere merverdiavgiftsloven 1969 (lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift) var det gitt over hundre ulike forskrifter. Hovedformålet med ny lov og forskrift om merverdiavgift i 2009 var å gjøre regelverket mer oversiktlig og lettere å bruke. Dette ble gjort gjennom en teknisk revisjon av gjeldende regelverk, uten betydelige materielle endringer, for å oppnå en bedre systematikk og struktur i regelverket, se Ot.prp. nr. 76 (2008–2009).

Merverdiavgiftshåndboken (MVA-håndboken) utgis årlig av skatteetaten og representerer en viktig kilde til forvaltningens forståelse av gjeldende rett. I likhet med andre tilsvarende håndbøker på skatteområdet benyttes MVA-håndboken aktivt som oppslagsverk om gjeldende rett både av forvaltningen selv og eksterne aktører.