Innledning

Lov 6. desember 2002 nr. 72 om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven eller fhskol.) hører under Kunnskapsdepartementet (KD). Loven trådte i kraft 1. januar 2003. Folkehøyskoleloven regulerer økonomisk tilskudd fra det offentlige til landets folkehøyskoler og det offentliges kontroll med disse skolenes virksomhet.

Om skoleslaget

Folkehøyskolene utgjør et særskilt skoleslag i den norske og nordiske utdanningskonteksten. Idégrunnlaget for folkehøyskolebevegelsen ble først utformet av den danske presten og politikeren Nikolai F.S. Grundtvig (1783–1872). Den første folkehøyskolen startet i Danmark i 1844, som en protest mot latinskolen, og som «et tilbud til danske landmenn om å bli dyktiggjort til sin daglige gjerning», jf. NOU 2001: 16 punkt 2.2.1. Etter hvert bredte folkehøyskolebevegelsen seg til de øvrige nordiske landene.

I Norge i dag gir folkehøyskolene ungdom og unge voksne en mulighet til et annerledes skoleår, hvor den enkelte elev får fordype seg i én eller flere interesser, det være seg musikk, idrett, dataprogrammering eller annet. Det er rundt 85 folkehøyskoler i drift i Norge pr. januar 2024. De faller i to hovedkategorier: I overkant av 30 folkehøyskoler bygger på et kristent verdigrunnlag. Rundt 50 folkehøyskoler tar ikke utgangspunkt i ett bestemt livssyn og definerer seg som frilynte. Denne informasjonen er hentet fra nettsiden til Folkehøgskolerådet, som representerer hele sektoren (sist lest 31. januar 2024). Ytterligere informasjon om folkehøyskolene finnes blant annet på nettsidene til henholdsvis Folkehøgskoleforbudet (som representerer de frilynte folkehøyskolene) og IKF (Informasjonskontor for kristen folkehøgskole).

Folkehøyskoleopplæring er å anse som et supplement til det ordinære utdanningsløpet. Slik opplæring skal, ifølge stortingskomiteen, utgjøre et «frirom» og legge til rette for egenutvikling, relasjonsbygging, demokrati- og samfunnsforståelse og deltakelse i samfunns- og kulturlivet. På den måten skal folkehøyskolene, som det heter i folkehøyskoleloven § 1 annet ledd første punktum, «fremme allmenndanning og folkeopplysning», se Innst. O. nr. 85 (2001–2002) punkt 2.1–2.2. Noen særlige kjennetegn ved folkehøyskolene er at de er eksamensfrie (jf. folkehøyskoleloven § 2 bokstav a), og at elevene kan bo på internat (jf. folkehøyskoleloven § 2 bokstav b).

Nærmere om folkehøyskoleloven

Loven avløser den tidligere lov 8. juni 1984 nr. 64 om folkehøgskolar (folkehøgskoleloven).

Folkehøgskoleloven 1984 avløste igjen lov 28. juli 1949 nr. 19 om folkehøgskular.

Folkehøgskoleloven 1984 var til dels detaljert, og det tilhørende forskriftsverket var ganske omfattende. Loven var både en tilskuddslov og en skolelov. Folkehøyskoleloven 2002 skulle, ifølge departementet, gi «et forenklet lov- og forskriftsverk som gir tilstrekkelig frihet og nødvendige rammer for virksomheten i folkehøyskolen», og skulle først og fremst være «en tilskuddslov med klare og operative forvaltningskriterier», se Ot.prp. nr. 79 (2001–2002) punkt 2.3.2.

På denne bakgrunn regulerer folkehøyskoleloven vilkårene for offentlig tilskudd. Senere lovendringer har gjort at loven inneholder flere krav til den enkelte skoles virksomhet enn hva som var tilfellet ved lovvedtakelsen, jf. blant annet § 5 a om læringsmiljø fra 2004 og § 5 b om forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet fra 2018. Det står uansett fast at den enkelte folkehøyskole har stor frihet og et selvstendig ansvar for sitt verdigrunnlag, sin profil og sin pedagogikk.

Pågående lovendringsprosesser

Ved kongelig resolusjon 18. juni 2021 ble det oppnevnt et offentlig utvalg, Folkehøgskoleutvalget, som skulle foreta en helhetlig gjennomgang av folkehøyskolesektoren og vurdere hvordan den kunne videreutvikles. Folkehøgskoleutvalget la 31. oktober 2022 frem NOU 2022: 16 En folkehøgskole for alle. Vilkår for økt kvalitet og mangfold i folkehøgskolene.

I NOU 2022: 16 ville Folkehøgskoleutvalget «utforme noen hovedprinsipper og gi retning for folkehøgskolesektoren i årene som kommer», jf. NOU 2022: 16 punkt 2.1. Utvalget gikk inn for å tydeliggjøre folkehøyskolenes samfunnsmandat gjennom en revidert og utvidet formålsparagraf (punkt 2.1) og anbefalte en rekke konkrete tiltak, herunder lovendringer, for å nå de målene utvalget formulerte for folkehøyskolesektoren (punkt 2.2). Samlet sett gikk utvalget inn for en betydelig utvidelse av det offentliges kontroll med folkehøyskolenes virksomhet. NOU 2022: 16 har vært på høring, med høringsfrist den 30. april 2023.

Forarbeider

De sentrale forarbeidene til folkehøyskoleloven er

• NOU 2001: 16 Frihet til mangfold. Om folkehøgskolens rammevilkår

• Ot.prp. nr. 79 (2001–2002) Om lov om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven)

• Innst. O. nr. 85 (2001–2002) Innstilling frå kyrkje-, utdannings- og forskingskomiteen om lov om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven)

Lovendringer

Det har blitt gjort følgende endringer i folkehøyskoleloven siden vedtakelsen:

Lov 10. desember 2004 nr. 84 innførte en ny § 5 a om læringsmiljø og endret daværende § 6 om forskrifter (i kraft 1. januar 2005). Forarbeidene til endringsloven er Ot.prp. nr. 85 (2003–2004) og Innst. O. nr. 3 (2004–2005).

Lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) oppdaterte henvisningen til arbeidsmiljøloven i tredje ledd i § 5 a i folkehøyskoleloven (i kraft 1. januar 2006).

Lov 20. juni 2014 nr. 54 om endringer i opplæringslova, privatskolelova og folkehøyskoleloven (leksehjelp m.m.) innførte en ny § 6 om politiattest og omgjorde tidligere §§ 6 til 8 til ny §§ 7 til 9 (i kraft 1. august 2014). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 68 L (2013–2014) og Innst. 223 L (2013–2014).

Lov 16. juni 2017 nr. 70 om endringer i friskolelova, voksenopplæringsloven og folkehøyskoleloven (dekning av utgifter til spesialundervisning i friskoler m.m.) endret § 3 om bortfall av tilskudd og innførte en ny § 4 a om krav til bruken av offentlige tilskudd og elevbetalinger (i kraft 1. august 2017). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 78 L (2016–2017) og Innst. 367 L (2016–2017).

Lov 8. juni 2018 nr. 27 om endringar i opplæringslova, friskolelova og folkehøyskoleloven (plikt til å tilby intensiv opplæring og plikt til fleirfagleg samarbeid m.m.) innførte en ny § 1 a, som fastslår at loven får anvendelse for Svalbard (i kraft 1. august 2018). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 52 L (2017–2018) og Innst. 290 L (2017–2018).

Lov 22. juni 2018 nr. 85 om endringar i opplæringslova mv. (forbod mot bruk av ansiktsdekkjande plagg i barnehagar og undervisningssituasjonar) innførte en ny § 5 b om forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet (i kraft 1. august 2018). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 51 L (2017–2018) og Innst. 351 L (2017–2018).

Lov 21. juni 2019 nr. 60 om endringar i opplæringslova, folkehøgskolelova, friskolelova m.m. (plikt til å tilby skoletur med overnatting, skolebyte for elevar i vidaregåande opplæring, opplæring i kvensk, samansetjing av yrkesopplæringsnemnder, politiattest i vidaregåande skole m.m.) endret § 6 om politiattest (i kraft 1. august 2019). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 88 L (2018–2019) og Innst. 298 L (2018–2019).

Lov 19. juni 2020 nr. 91 om endringer i folkehøyskoleloven, barnehageloven og voksenopplæringsloven m.m. (utfasing av tilskudd til kortkurs i folkehøyskolen, internkontroll for friskoler og barnehager, psykososialt barnehagemiljø, krav til og tilsyn med private barnehager, kommunal barnehagemyndighet, studieforbund m.m.) gjorde redaksjonelle endringer i § 1 første ledd annet punktum og § 2 bokstav c og endret § 2 bokstav d om hvilke typer kursvirksomhet som gir rett til statstilskudd (i kraft 1. januar 2021). Forarbeidene til endringsloven er Prop. 96 L (2019–2020) og Innst. 302 L (2019–2020).

Innholdet i de enkelte lovendringene er nærmere omtalt i tilknytning til de aktuelle bestemmelsene i loven.

Folkehøyskolelovens forhold til øvrig regelverk

Den forskriften som er fastsatt med hjemmel i folkehøyskoleloven § 7, er pr. januar 2024 forskrift 13. oktober 2006 nr. 1158 til lov om folkehøyskoler. Forskriften inneholder utfyllende regler om kursordning, internat, kvalifikasjonskrav og det offentliges kontroll med folkehøyskolenes virksomhet.

Det er flere generelle og sektorovergripende lover som er relevante for folkehøyskolesektoren, slik som lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), lov 17. juni 2005 nr. 62 om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv. (arbeidsmiljøloven) og lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven). Forholdet til disse og øvrige relevante lover er omtalt i tilknytning til de aktuelle bestemmelsene i loven.

Som fremhevet innledningsvis er folkehøyskolene å anse som et valgfritt tillegg til det ordinære utdanningsløpet. Grunnlovsfestede og internasjonale regler vedrørende for eksempel rett til utdanning, slik som Grunnloven § 109 og den europeiske menneskerettskonvensjonen av 4. november 1950 (EMK) første tilleggsprotokoll artikkel 2, kan derfor antas å ha mindre betydning for reguleringen og finansieringen av folkehøyskolesektoren enn for andre deler av utdanningssektoren, slik som grunnskoler og videregående skoler.

Grunnlovsfestede og konvensjonsfestede rettighetsbestemmelser som er av generell betydning innenfor utdanningssektoren, slik som bestemmelser som skal verne mot diskriminering og fremme likebehandling, vil ha betydning også for folkehøyskolene. Det kan vises til for eksempel Grunnloven § 98 annet ledd og UNESCOs konvensjon mot diskriminering i undervisning av 1960.

Norges forpliktelser i henhold til EØS-avtalen, jf. lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) må anses å ha begrenset betydning for statlig finansiering og regulering av folkehøyskolene, som er de spørsmål som folkehøyskoleloven i hovedsak gjelder. EØS-rettslige forpliktelser til fri bevegelighet for personer for arbeids- og utdanningsformål innebærer at borgere fra andre EØS-land kan søke stilling eller elevplass ved norske folkehøyskoler, slik rettsstillingen er i den øvrige utdanningssektoren. Derimot har ikke borgere fra andre EØS-land uten videre rett på samme finansiering fra Lånekassen som det norske borgere har. Det vises her til Christian Hambro, EØS-avtalens praktiske betydning, Gyldendal, 2022 s. 394–397.

Et aspekt ved folkehøyskolesektoren i Norge er at mange av landets folkehøyskoler har et religiøst eller ideelt verdigrunnlag og er eid av tros- eller livssynssamfunn eller religiøse organisasjoner (jf. NKF, «Kristne folkehøgskoler», sist lest 12. mai 2023). Organisasjonsfriheten og tros- og livssynsfriheten som følger blant annet av Grunnloven §§ 16 og 101 og EMK artikkel 9 og 11 kan derfor ha betydning for reguleringen av visse sider av folkehøyskolenes virksomhet. For eksempel kan det i visse tilfeller oppstå et spenningsforhold mellom elevers og ansattes rettigheter på den ene siden og folkehøyskolenes og eierorganisasjonenes rett til autonomi i spørsmål av religiøs eller ideell karakter på den andre siden. Det vises her til Ola Johan Settem, «Religious communities and their employees», Oslo Law Review, vol. 9, nr. 3, 2023, s. 165–189 på s. 166.

Øvrige rettskilder

Det er lite juridisk litteratur som spesifikt gjelder folkehøyskoleloven, og lite retts- og forvaltningspraksis. Den praksis som gjelder loven, vil bli omtalt i tilknytning til de aktuelle bestemmelsene i loven.