Lov om pengespill (pengespilloven)

Karnov har Norges mest oppdaterte juridiske oppslagsverk med nyskrevne og ajourførte kommentarer til lover, forskrifter, konvensjoner, forordninger og direktiver. Oppslagsverket inneholder også artikler og en rekke norske, svenske og danske fremstillinger – alt lenket opp til Lovdatas kilder. Kommentarene skrives og ajourføres av landets fremste jurister. Karnov tilbyr historiske versjoner av lovkommentarene, så nå kan alle aktører innen rettspleien trygt henvise til en note.

Med Karnov Lovkommentarer blir rettskildene i Lovdata Pro beriket med enda mer verdifullt innhold, slik at du til enhver tid er oppdatert og kan arbeide målrettet og effektivt.

Få gratis prøvetilgang

Ta kontakt om du vil ha gratis prøvetilgang til Karnov Lovkommentarer

Tore Lunde

Professor, Universitetet i Bergen

Stjernenote

Stjernenote

Lov 18. mars 2022 nr. 12 om pengespill (pengespilloven) er underlagt Kultur- og likestillingsdepartementet (KUD).

Forarbeider

Lovens forarbeider er

Pengespilloven er et resultat av at det i Meld. St. 12 (2016–2017) Alt å vinne – Ein ansvarleg pengespelpolitikk – ble konkludert med at de tidligere tre lovene på pengespillfeltet – lov 24. februar 1995 nr. 11 om lotterier mv. (lotteriloven), lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.v. (pengespilloven) og lov 1. juli 1927 nr. 3 om totalisator (totalisatorloven) – skulle slås sammen til én felles lov. Någjeldende pengespillov innebærer både en oppdatering og samling av disse tre lovene, i tillegg til nye bestemmelser, jf. Prop. 220 L (2020–2021) kapittel 1 s. 7.

Utgangspunktet i norsk lovgivning er at pengespill og lotteri er forbudt. Pengespilloven er et unntak fra dette utgangspunktet. Hva som regnes som pengespill som reguleres av loven, er definert i § 2.

Den norske pengespillpolitikken og enerettsmodellen som har vært rådende under de tidligere lovene, ligger til grunn også for den nye loven. I likhet med de tidligere lovene hviler loven primært på tre hovedhensyn: 1) hensynet til å forebygge problematisk spilleratferd, 2) hensynet til å forebygge økonomisk mislighold og 3) hensynet til å begrense privat fortjeneste. Et ytterligere hensyn er at mest mulig av inntektene fra spill og lotterier skal gå til gode formål.

Vedtakelsen av en ny pengespillov har sin bakgrunn i framveksten av utenlandske pengespillselskaper som tilbyr pengespill på internett rettet mot det norske markedet og som ikke har norsk tillatelse, jf. Prop. 220 L (2020–2021) punkt 2.3 s. 10. Spillene på internett er ofte svært tilgjengelige, og norske myndigheter anser markedsføringen ofte for å være svært aggressiv.

En rekke av lovens bestemmelser har som mål å ivareta de allmenne hensynene som ligger til grunn for pengespillpolitikken, og som omtales i det følgende.

For det første uttales det i forarbeidene (Prop. 220 L (2020–2021) kapittel 1 s. 7) at loven etablerer en rangordning mellom formålene i lovens formålsbestemmelse. En slik rangordning lar seg imidlertid ikke utlede direkte av lovens ordlyd, med mindre man betrakter rekkefølgen formålene er opplistet i, som en rangordning i seg selv. Departementet understreker imidlertid eksplisitt (Prop. 220 L (2020–2021) punkt 4.4.1 s. 24) at lovens ulike formål ikke er likeverdige, idet forebygging av spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill, og å sikre at slike spill skjer på en ansvarlig og trygg måte, alltid skal gå foran formålet om å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål.

For det andre viderefører og styrker loven enerettsmodellen, som innebærer at staten har gitt enerett til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto til å tilby enkelte pengespill som krever særlig offentlig kontroll fordi de har høy omsetning, høye premier eller har andre egenskaper som gir høy risiko for spilleproblemer.

For det tredje skal loven danne grunnlaget for en helhetlig, sammenhengende og systematisk pengespillpolitikk. En felles regulering bidrar til et enklere og mer oversiktlig regelverk, som samtidig kan gjøre det enklere å ivareta de overordnede målene for pengespillpolitikken for alle typer pengespill.

For det fjerde innebærer loven at forvaltningsansvaret samles under ett fagansvarlig departement – Kultur- og likestillingsdepartementet – i motsetning til tidligere, hvor forvaltningen og politikken var delt mellom Landbruks- og matdepartementet og Kultur- og likestillingsdepartementet.

For det femte styrker loven Lotteritilsynets rolle og virkemidler og tydeliggjør at Lotteritilsynet skal drive med tilsyns- og kontrolloppgaver og ha rene forvaltningsoppgaver. Lotterinemnda er klageinstans for alle enkeltvedtak som treffes av Lotteritilsynet på pengespillfeltet, til forskjell fra tidligere ordning med tre ulike klageinstanser.

For det sjette viderefører loven hovedprinsippet om at inntekter fra pengespill (populært kalt «tippemidler») skal tilfalle ikke-fortjenestebaserte formål, slik som idretts-, kultur- og samfunnsnyttige og humanitære formål. Loven opprettholder krav om tillatelse for å tilby større lotterier over en gitt omsetningsgrense, mens krav om melding til Lotteritilsynet for de minste pengespillene er fjernet.

Forskrifter

Loven inneholder flere forskriftshjemler, som pr. desember 2024 er benyttet til å gi følgende åtte forskrifter:

Forholdet til EØS-retten

Nasjonale reguleringer av pengespill reiser spørsmål om forholdet til EØS-retten. Det foreligger ikke felleseuropeiske direktiver eller forordninger som regulerer pengespilltilbudet i EØS-området. De grunnleggende reglene om etableringsrett og fri bevegelse av tjenester, jf. EØS-avtalen artikkel 31 og 36, gjelder imidlertid også for pengespill. Enerettsmodellen som gir Norsk Tipping AS enerett på det vesentligste av pengespill i Norge, innebærer at det er etablert et nasjonalt monopol for pengespill, noe som utgjør en restriksjon på retten til fri bevegelighet. Enerettsmodellen er følgelig i utgangspunktet forbudt innen EØS-området som stridende mot EØS-avtalen artikkel 31, med mindre den kan begrunnes i unntaksbestemmelser.

Restriksjonen i form av enerett er imidlertid ikke-diskriminerende, fordi den ikke skiller mellom norske og utenlandske operatører. At enerettsmodellen ikke kan angripes på grunnlag av at den diskriminerer utenlandske aktører, er lagt til grunn av EU-domstolen og EFTA-domstolen, jf. sak E-1/06 (Spillautomat) avsnitt 27, jf. Høyesteretts avgjørelse i saken i Rt-2007-1003.

For at en restriksjon på etableringsretten skal være lovlig, må restriksjonen oppfylle tre kumulative unntaksvilkår som er utviklet i EU-domstolens praksis, blant annet i EU-domstolens sak C-243/01 (Gambelli) avsnittene 64 og 65. Restriksjonen må for det første være begrunnet i tvingende allmenne hensyn, for det andre være egnet til å oppnå det formålet som ønskes oppnådd, og for det tredje være nødvendig, det vil si proporsjonalt, i forhold til det formålet som forfølges. Staten har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylte.

Mellom disse tre unntaksvilkårene fra etableringsretten er det en indre sammenheng, og de glir i noen grad over i hverandre, jf. Rt-2007-1003 avsnittene 9091. Høyesterett viste her til at argumenter som brukes for å vise at ett av vilkårene er, eller ikke er, oppfylt, etter forholdene vil kunne benyttes tilsvarende for et annet vilkår. For det andre pekte Høyesterett på den sammenhengen som består i at dersom en restriksjon først er motivert av tvingende allmenne hensyn, og dessuten egnet til å ivareta disse hensyn, skal det mye til for at restriksjonen er uforholdsmessig.

Både EU-domstolen og EFTA-domstolen har akseptert en rekke hensyn som legitime, tvingende allmenne hensyn som kan begrunne unntak fra etableringsretten. Dette omfatter blant annet hensynet til å bekjempe spilleproblemer, hensynet til å begrense kriminalitet og misligheter, hensynet til å begrense privat fortjeneste, generelle forbrukervernhensyn og hensynet til beskyttelse av samfunnsordenen. Rene økonomiske hensyn i retning av å skaffe inntekter til statskassen vil derimot falle utenfor hva som kvalifiserer som et legitimt hensyn. Derimot har det blitt akseptert at finansiering av samfunnsnyttige formål kan være en gunstig sidevirkning av den restriktive spillpolitikken, jf. EFTA-domstolen sak E-3/06 (Ladbrokes) avsnitt 46.

Kravet til at restriksjonen er et egnet virkemiddel for å nå de målene som ligger til grunn for reguleringen, er et spørsmål om tiltaket er tjenlig til å kunne realisere formålet. Det gjelder ikke et krav om å sannsynliggjøre på et empirisk grunnlag at enerettsmodellen reelt sett virker, for at egnethetsvilkåret skal anses oppfylt, se Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 4. utgave, Fagbokforlaget, 2024 punkt 3.6.3.2 s. 142–144. Egnethetstesten er heller ikke særlig streng i statens disfavør; det kreves ikke at restriksjonen er mer effektiv eller virkningsfull sammenlignet med andre mulige reguleringer. Egnethetstesten krever med andre ord ikke en nærmere vurdering av hvor godt egnet tiltaket er – vurderingstemaet er bare om restriksjonen er egnet, det vil si om det konkrete tiltaket kan antas å realisere formålet i den faktiske og rettslige sammenhengen det inngår i.

EU-domstolen har akseptert at for en medlemsstat som søker et særlig høyt beskyttelsesnivå, kan enerettsmodellen være den eneste restriksjonen som kan bidra til å nå de målene som er satt, og følgelig oppfylle kravet til egnethet, se for eksempel forente saker C-186/11 og C-209/11 (Stanleybet International) og sak C-316/07 (Stoss). Et sentralt moment i denne vurderingen er muligheten til å føre streng kontroll med enerettstilbyderen.

Den norske enerettsmodellen pengespill har vært vurdert av EFTA-domstolen i to saker, sak E-01/06 (Spillautomat) og sak E-03/06 (Ladbrokes). I Spillautomat uttalte EFTA-domstolen at Norsk Tippings enerett til å tilby pengespill var begrunnet i legitime hensyn, og at enerettsmodellen ville gi en mer effektiv måloppnåelse enn et lisensregime. I Ladbrokes fant EFTA-domstolen at en enerettsmodell i utgangspunktet synes egnet til å nå de påberopte målene, og at en kontrollert utvidelse av spillporteføljen og en viss markedsføring kan være nødvendig ut fra kanaliseringshensyn. Norske domstoler har i nyere tid lagt til grunn tilsvarende prinsipper, se særlig LB-2019-190207-2, som drøfter egnethetstesten inngående. Anken mot avgjørelsen ble ikke tillatt fremmet for Høyesterett, jf. HR-2021-2262-U.

I vurderingen av det tredje vilkåret – om restriksjonen er nødvendig – vil det imidlertid være av betydning hvor godt egnet tiltaket er for å realisere formålet bak reguleringen, se nærmere om nødvendighetstesten i Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 4. utgave, Fagbokforlaget, 2024 punkt 3.6.3.3 s. 144–150.

Selv om det er tale om selvstendige vilkår, vil egnethetsvurderingen og spørsmålet om tiltaket er nødvendig, i noen grad gli over i hverandre. Nødvendighetsvurderingen vil derfor i noen grad måtte vurdere hvor godt egnet enerettsmodellen er til å kanalisere spillere og redusere spillproblemer. Heller ikke under nødvendighetstesten er det tale om noen detaljert etterprøving av hvor effektivt (eller ineffektivt) enerettsmodellen faktisk virker eller kan antas å virke innenfor ulike spillkategorier.

I dommen avsagt 1. juli 2021 (LB-2019-190207-2) uttalte lagmannsretten treffende at «[v]urderingen skal skje med utgangspunkt i om målsettingen forfølges på en systematisk og sammenhengende måte. I det ligger også at lovgivningen og Norsk Tippings praktisering av enerettsmodellen ikke må ha inkonsekvenser som er til hinder for at målsettingen med spillpolitikken oppnås. Videre må ikke staten treffe, fremme eller tolerere tiltak som går på tvers av formålet …».

EU-domstolens praksis tilsier at prøving av nødvendigheten av restriksjonen skal bygge på en dynamisk, og ikke statisk, tilnærming, jf. sak C-464/15 (Admiral Casions) avsnitt 36. I dette ligger at det skal tas hensyn til den faktiske utviklingen i måloppnåelsen etter vedtakelsen av den aktuelle reguleringen/restriksjonen, men uten at det stilles krav om at staten må kunne sannsynliggjøre empirisk at tiltaket har hatt bestemte virkninger etter vedtakelsen, jf. sak C-464/15 (Admiral Casions) avsnitt 29.

EU-domstolen har også behandlet andre spørsmål knyttet til pengespill over landegrensene. I sakene C-42/07 (Liga Portuguesa) og C-347/09 (Dickinger og Öhmer) har EU-domstolen lagt til grunn at det ikke gjelder en plikt til gjensidig godkjenning av lisenser innenfor EØS-området. At en pengespilltilbyder har fått lisens i ett EØS-land til å tilby pengespill over internett, utløser ingen automatisk rett til å tilby pengespill over internett til andre land.

Et EØS-lands rett til å regulere pengespill på internett etter sin egen modell blir heller ikke påvirket av at et spillselskap ulovlig tilbyr pengespill over internett i det landet, jf. sak C-316/07 (Stoss). Prinsippet må ses i lys av at det kan være vanskelig å kontrollere og sanksjonere pengespill over internett, og at det foreligger ulike legitime hensyn og beskyttelsesbehov i de ulike land.

Tilsyn, håndhevelse og sanksjoner

Tilsynet med overholdelse av pengespilloven er lagt til Lotteritilsynet, som har kompetanse til å gi pålegg om retting av ulovlige forhold og kreve opphør av eller stenging av den ulovlige virksomheten. Lotteritilsynet har også kompetanse til å treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at pålegg blir oppfylt, og kan også ilegge overtredelsesgebyr. Overtredelse av loven kan også medføre straff.

Ikrafttredelse

Loven trådte i kraft 1. januar 2023, jf. kgl.res. 18. mars 2022 nr. 414, og fra samme tidspunkt ble pengespilloven 1992, lotteriloven og totalisatorloven opphevet.

Litteratur

Faglitteraturen på området er begrenset, med unntak av EU-/EØS-rettslige problemstillinger, som er utførlig behandlet i EU-/EØS-rettslige fremstillinger, se særlig Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, 4. utgave, Fagbokforlaget, 2024.

En eldre artikkel er Halvor Manshaus, «Pengespill på Internett – en oversikt», Jussens Venner, 1998 s. 164–168.

Nettsider

Lotteri- og stiftelsestilsynet: https://lottstift.no

Få gratis prøvetilgang

Ta kontakt om du vil ha gratis prøvetilgang til Karnov Lovkommentarer