Oversikt

Lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven eller tjvl.) hører under Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet (DFD).

Tjenestetvistloven utgjør den lovmessige rammen for tariffavtalesystemet i staten. Loven gjelder statlig virksomhet. Kommunal sektor omfattes ikke av tjenestetvistloven; for denne sektoren gjelder lov 27. januar 2012 nr. 9 om arbeidstvister (arbeidstvistloven). Statlig virksomhet organisert som selvstendige rettssubjekter reguleres av de regler som gjelder for organisasjonsformen. For slike aktiviteter organisert på en annen måte enn som del av staten gjelder arbeidstvistloven. Det er også opprettet en egen arbeidsgiverorganisasjon som omfatter enkelte av disse virksomhetene (Arbeidsgiverforeningen Spekter). Om behovet for en særlig arbeidsgiversammenslutning for virksomheter med offentlig tilknytning se NOU 1992: 11 Arbeidsgiversammenslutning for frittstående statlige virksomheter.

Tjenestetvistloven er en regulering i skjæringspunktet mellom to grunnleggende prinsipielle utgangspunkter: På den ene siden ansattes rett til å danne og slutte seg til fagforeninger som skal ivareta deres interesser overfor arbeidsgiver, om nødvendig med bruk av arbeidskamp, sml. arbeidstvistloven § 3. På den andre siden oppgavefordelingen mellom Storting og regjering, og Stortingets kontroll med statsfinansene, og hensynet til utførelsen av offentlige oppgaver og utøvelse av offentlig myndighet. I tillegg kommer avveiningen mellom hensynet til ansattes medbestemmelse og hensynet til den politiske handlefrihet. En annen prinsipiell utfordring er knyttet til at staten på samme tid er arbeidsgiver og administrativt overordnet de organer som skal bidra til å løse arbeidstvister. Organisatorisk er dette hensyntatt ved at arbeidsgiverfunksjonen i staten og de administrative funksjonene knyttet til tvisteløsningsorganene er lagt til ulike departement; Riksmekleren og Arbeidsretten er administrativt tilknyttet Arbeids- og inkluderingsdepartementet, mens arbeidsgiverfunksjonen for statsansatte og ansvaret for tjenestetvistloven er lagt til Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet.

Tjenestetvistkomiteen tok som utgangspunkt at rettsforholdet mellom staten og tjenestemannen er et avtaleforhold, men med særtrekk. I Tjenestetvistkomiteens innstilling fra januar 1956 s. 9 heter det:

«Selv om det er helt på det rene at man ved en lovregulering står fritt, finner komiteen det av interesse etter den foranstående gjennomgåelse å kunne fastslå som den gjeldende norske rettsoppfatning at det offentlig tjenesteforhold i egentlig forstand – ombud må her unntas – er grunnet i en avtale mellom partene. Denne avtale frembyr likhetspunkter med, men er ikke det samme som en privat arbeidskontrakt. Det dreier seg riktignok om et rettsforhold med gjensidige rettigheter og plikter. Men som komiteen … har gjort oppmerksom på kan man ikke se bort fra at den ene part her ikke er en privatøkonomisk innstillet arbeidsgiver, men samfunnsmakten som når den ved lover og generelle reglementer organiserer statstjenesten og dermed tjenesteforholdet må ha hele samfunnets vel for øye. Forholdets egenart trer som tidligere nevnt også frem ved at tjenestemannen – om enn aldri så beskjedent – innenfor sitt begrensede felt regelmessig utøver en viss offentlig myndighet og således er et organ for statsmakten.»

Departementet synes å slutte seg til dette utgangspunktet i Ot.prp. nr. 20 (1958) s. 9.

Tjenestetvistloven har bestemmelser om hvilke organisasjoner som har forhandlingsrett, om tariffavtaler og deres virkninger og om løsning av retts- og interessetvister. Reglene om tariffavtaler og dens virkninger, om fredsplikt og tvisteløsning er bygd opp etter mønster av reglene i arbeidstvistloven, men med ulikheter på detaljnivå og en mer utførlig lovregulering av ulike former for tvisteløsning.

Historikk

Innledning

I arbeidet som ledet frem til arbeidstvistloven 1915, diskuterte man om loven også skulle gjelde for ansatte i stat og kommune. Man konkluderte med at offentlig tjeneste hadde særtrekk som gjorde at arbeidstvistlovens system ikke passet, jf. Ot.prp. (1912) nr. 29 s. 16–19. Arbeidstvistloven gjaldt med ett unntak ikke for ansatte i stat og kommune. Lovens regler om tariffavtaler, fredsplikt og tvisteløsning gjaldt for ansatte med en løsere tilknytning til det offentlige. Etter arbeidstvistloven av 1915 § 1 nr. 1 omfattet begrepet «arbeider» ansatte i stat og kommune hvis vedkommende arbeidet på akkord eller hadde oppsigelsesfrist på inntil 14 dager, forutsatt at vedkommende ikke var å anse som offentlig tjenestemann. Dette unntaket for statsarbeidere ble videreført i arbeidstvistloven av 1927.

Tjenestemannsloven av 1915

Vedtakelsen av tjenestemannsloven av 15. februar 1918 nr. 1 innførte en ordning med tjenestemannsutvalg. Disse utvalgene hadde som oppgave å ivareta «tjenestemændenes interesser med hensyn til tjeneste og lønsvilkaar og at uttale sig om tjenestespørsmaal og tjenesteforhold», jf. § 18 nr. 1. Bestemmelsen sikret en form for medvirkning for offentlige tjenestemenn, men av ganske svak karakter. Det var opp til arbeidsgiver å beslutte hvilke spørsmål utvalget skulle få uttale seg om. Loven innførte ingen forhandlingsordning eller grunnlag for et tariffsystem. Lønns- og arbeidsvilkår ble fastsatt gjennom statens vedtak.

Forhandlingsrettsloven av 1933

Spørsmålet om mekling og voldgift i offentlige tjenestetvister ble utredet av Tjenestemannskomiteen, men utredningen ledet ikke til lovregulering. Da Stortinget i 1927 vedtok å sette ned tjenestemennenes lønn med 10 prosent, tok en gruppe tjenestemenn ut søksmål med påstand om at staten ikke kunne gjøre dette. Ved Oslo byretts dom 5. februar 1929 fikk de kort sagt medhold. Stortinget besluttet at byrettsdommen ikke skulle ankes, jf. Innst. S. nr. 62 (1929) s. 125, jf. St.meld. nr. 21 (1929).

Partene ble i forhandlinger 1932 og 1933 enige om en frivillig lønnsreduksjon. Under disse forhandlingene ble partene også enige om at det skulle utarbeides forslag til en lov om forhandlingsrett for tjenestemenn, jf. St.meld. nr. 17 (1933). Dette ledet til vedtakelse av lov 6. juli 1933 nr. 12 om forhandlingsrett for statstjenestemenn og opprettelse av en tjenestemannsrett.

Forhandlingsrettsloven innførte en rett til å kreve forhandlinger «om forandringer i gjeldende almindelige lønns- og arbeidsvilkår». Kvalifiseringen om «almindelige» lønns- og arbeidsvilkår var blant annet ment som en avgrensning mot individuelle vilkår. Dette er en sondring som kan minne om sondringen mellom tariffavtaler og andre avtaler om lønns- og arbeidsvilkår.

Forhandlinger var her en rett til å uttrykke sitt syn, og ikke et krav om at det skulle opprettes en avtale. Lønns- og arbeidsvilkårene skulle fortsatt fastsettes av Stortinget gjennom lønnsregulativer.

Forhandlingsretten tilkom tjenestemannsorganisasjoner innenfor de enkelte tjenestegrener eller hovedsammenslutninger av slike organisasjoner og for uorganiserte tjenestemenn hvis minst 50 tjenestemenn fremmet krav om forhandlinger.

Det ble også opprettet en særdomstol – Tjenestemannsretten – til behandling av tvister om forståelsen og anvendelsen av «almindelig gjeldende lønns- og arbeidsvilkår». Tjenestemannsretten hadde en leder og seks andre medlemmer. Lederen og fire av medlemmene skulle oppnevnes av Høyesterettsjustitiarius. Av disse fire medlemmene skulle to oppnevnes av justitiarius uten innstilling, mens de to øvrige skulle oppnevnes etter forslag av vedkommende departement og av hovedsammenslutningene. De to siste medlemmene av retten skulle oppnevnes for den enkelte sak av den myndighet som Kongen utpekte, og ett av disse skulle oppnevnes etter forslag fra hovedsammenslutningene.

Tjenestetvistloven av 1958

I 1951 nedsatte regjeringen et utvalg som skulle utrede mulige justeringer i reglene om hvilke spørsmål det skulle forhandles om, og hvem som skulle ha forhandlingsrett etter forhandlingsrettsloven. I komiteens innstilling avgitt 21. desember 1953 foreslo den enkelte endringer i forhandlingsrettsloven.

Under stortingsbehandlingen av forslag til lov om forbud mot kollektiv arbeidsnedleggelse mv. for offentlige tjenestemenn bemerket kommunalkomiteen at det var behov for en ny forhandlingsrettslov, jf. Innst. O. nr. 89 (1957). Tjenestetvistkomiteen ble i 1955 gitt i oppdrag å vurdere om det for offentlige tjenestemenn kunne innføres et system tilsvarende det som gjaldt etter arbeidstvistloven.

Tjenestetvistkomiteens innstilling fremlagt i januar 1956 foreslo at man videreførte ordningen med forhandlingsberettigede organisasjoner, men at lønns- og arbeidsvilkår skulle reguleres i gjensidig bindende avtaler i stedet for gjennom stortingsvedtak. Dersom partene ikke ble enige om en avtale, skulle tvisten undergis mekling. Interessetvister skulle kunne løses ved frivillig eller tvungen voldgift i en særskilt avdeling av Tjenestemannsretten. Tvister om inngåtte avtaler (rettstvister) kunne bringes inn for Tjenestemannsretten. Komiteen foreslo også opprettelse av Statens lønnsutvalg, som skulle ha avgjørelsesmyndighet i enkelte lønnstvister.

Departementet innhentet også en særskilt betenkning fra professor Kristen Andersen i sakens anledning. Han foreslo enkelte endringer i komiteens utkast, blant annet ved å knytte tvisteløsningen opp mot institusjonene etablert gjennom arbeidstvistloven (Riksmekleren (da Riksmeklingsmannen) og Arbeidsretten). Betenkningen er inntatt som særskilt vedlegg til Ot.prp. nr. 20 (1958).

Departementets forslag til tjenestetvistlov fulgte i hovedsak opp forslagene fra Tjenestetvistkomiteen, bortsett fra bestemmelsen om tvisteløsning. Stortinget sluttet seg i hovedsak til departementets forslag, og tjenestetvistloven ble vedtatt 18. juli 1958.

Forarbeider

Forarbeidene til tjenestetvistloven slik den ble vedtatt i 1958, er:

• Innstilling om revisjon av lov 6. juli 1933 om forhandlingsrett for statens tjenestemenn og om opprettelse av en tjenestemannsrett (innstilling fra forhandlingslovkomiteen av 1951, avgitt 21. desember 1953)

• Innstilling fra tjenestetvistkomiteen av 1955, avgitt i januar 1956

• Ot.prp. nr. 20 (1958) med vedlegg

• Innst. O. V. (1958)

• Dokument nr. 11 (1958)

Endringslov 19. juni 1969 nr. 74 endret vilkårene for organisasjonenes forhandlingsrett, fredspliktreglene, reglene om Arbeidsrettens kompetanse mv. og innførte en nemndsordning for tvister om opprettelse av særavtaler. Forarbeidene til endringene er:

• Innstilling fra tjenestetvistlovkomiteen av 1965, avgitt 28. november 1967

• Ot.prp. nr. 34 (1968–69)

• Innst. O. XXI (1968–69)

Endringslov 21. april 1972 nr. 17 tilføyde tjenestetvistloven § 26 a om tvister som omfatter tjenestemenn som ikke har streikerett, og regler om forkortet oppsigelsesfrist for uorganiserte tjenestemenn i forbindelse med permitteringer. Forarbeidene til disse endringene er:

• Innstilling fra tjenestetvistlovkomiteen av 1970, avgitt 10. juni 1971.

• Ot.prp. nr. 26 (1971–72)

• Innst. O. nr. 24 (1971–72)

Endringslov 27. februar 1976 nr. 9 presiserte § 23 med en bestemmelse om ansvar for uorganiserte som deltar i ulovlige streiker. Forarbeidene til denne endringen er:

• Ot.prp. nr. 22 (1975–76)

• Innst. O. nr. 30 (1975–76)

Ved lov 11. juni 1982 nr. 43 ble det blant annet tilføyet en ny § 27 a om nemndsordning i forbindelse med forhandlinger etter Hovedavtalen i staten. Forarbeider til denne endringen er:

• Ot.prp. nr. 47 (1981–82)

• Innst. O. nr. 63 (1981–82)

Endringslov 15. mai 2002 nr. 15 førte til justeringer i bestemmelsene om lovens virkeområde og i vilkårene for forhandlingsrett. Forarbeidene til endringene er:

• NOU 2001: 14 Vårens vakreste eventyr?

• Ot.prp. nr. 38 (2001–2002)

• Innst. O. nr. 42 (2001–2002)

Vedtakelsen av ny arbeidstvistlov førte til enkelte redaksjonelle endringer, slik som oppdatering av lovhenvisninger og harmonisering av begrepsbruk i disse to lovene. Forarbeidene til endringene er:

• Prop. 134 L (2010–2011)

• Innst. 91 L (2011–2012)

Litteratur

Av kommentarutgaver kan nevnes:

Bente J. Kraugerud, Tjenestetvistloven, Norsk Lovkommentar, Gyldendal Rettsdata (sist hovedrevidert 3. oktober 2022)

Torgeir Bjørnaraa, Tjenestetvistloven med kommentarer, Gyldendal, 2017

Karl Frimann Dahl, Tjenestetvistloven med kommentarer, 4. utg., Statstjenestemannsforbundet, 1979

Paal Berg, Thoralf Evje og Magnus Bjerkholt, Arbeidstvistloven, tjenestetvistloven og lønnsnemndloven, Grøndahl & Søns Forlag, 7. utg., 1973

Kommentarer til tjenestetvistloven finnes også i Statens personalhåndbok 2024 punkt 11.6.2. Statens personalhåndbok 2025 har ikke tilsvarende kommentarer til loven, men enkelte bestemmelser er omtalt sammen med kommentarer til sentrale avtalebestemmelser.

Sentrale emner fra tjenestetvistretten er også behandlet i Stein Evju, Organisasjonsfrihet, tariffavtaler og streik, Universitetsforlaget, 1982, særlig s. 106–107, 135–154, Henning Jakhelln, Arbeidsrettslige studier, bind I, Universitetsforlaget, 2009, Jan Fougner og Tron Sundet (red.), Kollektiv arbeidsrett, Universitetsforlaget, 2004 og Alexander [Sønderland] Skjønberg, Fredsplikten i tarifforhold, Gyldendal, 2019.

Av fremstillinger av spesielle spørsmål nevnes Stein Evju, «Streikeretten og politiet», inntatt i … den urett som ikke rammer deg selv. Festskrift til Anders Bratholm, Universitetsforlaget, 1990 s. 345 flg., Henning Jakhelln mfl., Statens særavtaler, Administrasjonsdepartementet, 1994 og Henning Jakhelln, «Stortingets rolle ved hovedtariffoppgjør i staten. Om funksjonsfordelingen mellom Storting og Konge etter Grunnlov og tjenestetvistlov», inntatt i Sui Generis. Festskrift til Stein Evju, Universitetsforlaget, 2016 s. 339 flg.