Lov, forskrift og forarbeider

Forskrift 1. desember 2004 nr. 1558 om bokføring (bokføringsforskriften) hører under Finansdepartementet (FIN).

I NOU 2002: 20 punkt 1.3.2 foreslo lovutvalget at lov 19. november 2004 nr. 73 om bokføring (bokføringsloven) skulle fastsette et konseptuelt rammeverk, med utfyllende bestemmelser i forskrifter. Lovutvalget var i utgangspunktet skeptisk til en vid fullmaktslovgivning. Behovet for løpende å samordne regelverk og vurdere behovet for ulike bransjebestemmelser tilsa imidlertid at FIN likevel burde få en vid hjemmel til å fastsette forskrifter. Lovutvalget vurderte det som uhensiktsmessig hvis slike tilpasninger måtte behandles av lovgiver.

I Ot.prp. nr. 46 (2003–2004) punkt 14.2.4 sluttet FIN seg til utvalgets forslag, med henvisning til at det er utformet en rammelov som forutsetter at mer spesifikke krav fastsettes i forskrift. Dette gjør det nødvendig med en alminnelig forskriftshjemmel til både å gi utfyllende regler og eventuelt fastsette ytterligere krav når det er nødvendig av hensyn til pliktig regnskapsrapportering (jf. bokføringsloven § 3 og bokføringsforskriften § 2-1) eller skatte- og avgiftskontroll.

Finanskomiteen uttalte i Innst. O. nr. 107 (2003–2004) kapittel 2 at forskriftshjemmelen bør brukes med varsomhet når det gjelder fastsettelse av ytterligere krav utover det som følger av bestemmelsene i loven, og at bruken av forskriftshjemmelen også bør vurderes opp mot samfunnsmessig kost/nytte.

Bokføringsforskriften er utarbeidet av FIN på bakgrunn av lovutvalgets forslag i NOU 2002: 20. Det er uvanlig at en forskrift baseres på arbeid gjennomført av lovutvalget slik som i dette tilfellet, der lovutvalget utformet et forslag til forskriftstekst parallelt med lovteksten.

Bokføringsforskriften samler alle sentrale forskriftsbestemmelser om bokføring på ett sted. Dette er i stor grad samme modell som ble benyttet også under regnskapsloven av 1998. Under regnskapsloven av 1977 var bokføringsbestemmelser i større grad gitt i forskrifter til skatte- og avgiftslovgivningen. Til grunn for løsningen i regnskapsloven av 1998 lå en tanke om at generelle bokføringsbestemmelser gitt med hjemmel både i regnskapsloven og i skatte- og avgiftslovgivningen skulle samles i én forskrift. De spesielle bestemmelsene ble beholdt i særlovgivningen (jf. NOU 2002: 20 punkt 1.3.2). Regler om registrering og dokumentasjon (bokføring) finnes dermed i bokføringsforskriften, mens rene legitimasjons- og rapporteringsregler finnes særlig i skatte- og avgiftslovgivningen.

Bokføringsforskriften trådte i kraft 1. januar 2005, jf. § 9-1. Bokføringsforskriften erstattet tidligere forskrifter til bokføringsreglene i regnskapslovene av 1977 og 1998 samt enkelte bokføringsforskrifter gitt i medhold av skatte- og avgiftslovgivningen.

Forskriftshjemler

Bokføringsloven inneholder en rekke hjemler for FIN til å fastsette nærmere regler og gjøre unntak i forskrift. Av generell betydning er adgangen etter bokføringsloven § 16 til å gi forskrifter som utfyller bestemmelsene i loven, og fastsette ytterligere krav når det finnes nødvendig av hensyn til pliktig regnskapsrapportering eller skatte- og avgiftskontroll.

De øvrige forskriftshjemlene er som følger:

• Bokføringsloven § 2 fjerde ledd: For bokføringspliktige etter andre ledd kan departementet i forskrift gjøre unntak for særlige tilfeller fra bestemmelsene i loven. Slikt unntak er gjort i bokføringsforskriften § 1-1 om unntak fra bokføringsplikt.

• Bokføringsloven § 3 andre punktum: Departementet fastsetter i forskrift hva som er pliktig regnskapsrapportering etter loven. Dette er gjort i bokføringsforskriften § 2-1 om pliktig regnskapsrapportering.

• Bokføringsloven § 3 a: Arbeidsgivere i de bransjer departementet bestemmer, skal føre personalliste. Forskriftsbestemmelser om personalliste følger av bokføringsforskriften § 8-3-4 for frisørvirksomhet og skjønnhetspleie, § 8-5-6 og § 8-5-7 for serveringssteder og § 8-12-1 for bilverksteder og bilpleie.

• Bokføringsloven § 5 tredje ledd: Departementet gir i forskrift nærmere regler om innholdet i spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering som nevnt i første og annet ledd. Slike regler om innholdet i spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering følger av bokføringsforskriften § 3-1.

• Bokføringsloven § 5 fjerde ledd andre punktum: Departementet kan i forskrift fastsette krav til annen gjengivelse av spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering enn på papir. Det er pr. 13. august 2025 ikke gitt slik forskrift.

• Bokføringsloven § 7 andre ledd tredje punktum: Departementet kan i forskrift gjøre unntak fra kravet om ajourføring hver fjerde måned for bokføringspliktige med få transaksjoner. Slikt unntak er gjort i bokføringsforskriften § 4-1 andre ledd.

• Bokføringsloven § 8: Bokføringen skal skje i norske kroner, med mindre departementet i forskrift bestemmer noe annet. Forskriftsbestemmelser om bokføring i utenlandsk valuta følger av bokføringsforskriften § 4-2.

• Bokføringsloven § 10 andre ledd: Departementet kan i forskrift fastsette krav til dokumentasjon av elektroniske forsystem. Slike krav finnes i bokføringsforskriften § 5-6 syvende ledd om beskrivelse av lønnssystemets oppbygging og funksjoner og § 5-3-15 tredje ledd om beskrivelse av kassasystemets oppbygging og funksjoner, jf. lov 19. juni 2015 nr. 58 om krav til kassasystem (kassasystemlova) § 3 andre ledd.

• Bokføringsloven § 10 tredje ledd: Departementet kan i forskrift fastsette krav til formatet til dokumentasjon av bokførte opplysninger. Et slikt krav finnes i bokføringsforskriften § 5-2-9 om filformat ved elektronisk utstedelse av salgsdokumenter.

• Bokføringsloven § 10 a andre punktum: Departementet kan i forskrift fastsette krav til bruk av kassasystem mv., herunder fastsette unntak. Forskriftsregler om dokumentasjon av kontantsalg følger av bokføringsforskriften delkapittel 5-3, mens delkapittel 5-4 inneholder unntak fra kravene om dokumentasjon av kontantsalg.

• Bokføringsloven § 11 andre ledd: Departementet kan i forskrift fastsette nærmere regler om dokumentasjon av de enkelte balansepostene. Slike regler følger av bokføringsforskriften kapittel 6.

• Bokføringsloven § 12: Departementet kan i forskrift gi bestemmelser om bruk av andre språk enn norsk, svensk, dansk eller engelsk i spesifikasjoner av pliktig regnskapsrapportering, dokumentasjon av bokførte opplysninger og slettede opplysninger, dokumentasjon av kontrollsporet mv. og dokumentasjon av balansen som er utarbeidet av den bokføringspliktige. Bokføringsforskriften § 5-1-1 a andre punktum tillater at bokføringspliktige med filialer i utlandet kan utstede filialens salgsdokumenter på det lokale språket.

• Bokføringsloven § 13 andre ledd fjerde punktum: Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav til oppbevaringsmedier. Et slikt krav følger av bokføringsforskriften § 7-1 om oppbevaringsmedium.

• Bokføringsloven § 13 femte ledd første punktum: Departementet kan i forskrift fastsette krav om lengre oppbevaringstid for nærmere angitte typer primærdokumentasjon enn det som følger av andre ledd når det finnes nødvendig av hensyn til pliktig regnskapsrapportering eller skatte- og avgiftskontroll. For enkelte næringer og bransjer krever de særlige reglene i bokføringsforskriften kapittel 8 forlenget oppbevaringstid for noe regnskapsmateriale. Det er videre gitt egne regler i bokføringsforskriften § 7-3 fjerde ledd om oppbevaring av dokumentasjonen knyttet til justeringsreglene for merverdiavgift.

• Bokføringsloven § 13 femte ledd andre punktum: Departementet kan i forskrift gjøre unntak fra bestemmelsene i annet ledd om oppbevaringssted og oppbevaringstid. Slike unntak er gitt i bokføringsforskriften § 7-3 om unntak fra oppbevaringstid, § 7-4 om unntak fra oppbevaringssted og § 7-5 om adgang til å oppbevare elektronisk regnskapsmateriale i andre EØS-stater, Storbritannia og Sveits.

• Bokføringsloven § 13 b andre ledd: Departementet kan i forskrift gjøre unntak fra bestemmelsene i første ledd om elektronisk tilgjengelighet. Slike unntak følger av bokføringsforskriften § 7-7 tredje ledd.

• Bokføringsloven § 14 tredje ledd andre punktum: Departementet kan i forskrift fastsette nærmere krav til oversettelse av regnskapsmateriale som ikke er på norsk, svensk, dansk eller engelsk til et av disse språkene. Det er pr. 13. august 2025 ikke stilt slike krav.

Oppbygning

Bokføringsforskriften er i utgangspunktet bygd opp på samme måte som bokføringsloven, men forskriften har ikke en kapittel- eller paragrafnummerering som korresponderer med loven. Sammenhengen mellom lov og forskrift er slik:

Delegering til Skattedirektoratet

Departementets myndighet til å fastsette forskrifter etter bokføringsloven er delegert til Skattedirektoratet ved forskrifter 5. april 2024 nr. 570 (i kraft samme dato) og 23. mai 2024 nr. 851 (i kraft samme dato).

Skattedirektoratets kunngjøring 14. april 2024 Finansdepartementets myndighet til å fastsette forskrifter etter bokføringsloven er delegert til Skattedirektoratetat beskriver noen forutsetninger for delegeringen. Skattedirektoratet skal utføre alle oppgavene som hører med til å fastsette og endre forskrifter, herunder forberede og gjennomføre høringer og formelt vedta forskrifter. Skattedirektoratet skal likevel forelegge følgende forskriftsaker for FIN før de sendes på høring eller vedtas:

• saker av prinsipiell betydning

• saker som kan få stor oppmerksomhet

• saker som berører andre departementer enn FIN

Endringer

FIN ba i et brev av 13. november 2007 (jf. Delrapport II punkt 1) Bokføringsstandardstyret i Norsk RegnskapsStiftelse om å foreta en gjennomgang av bokføringsloven med forskrifter og vurdere behovet for endringer. Bokføringsstandardstyret avga tre delrapporter til FIN:

• Delrapport I: Godkjenningsordning for kassasystemer (25. september 2008). Forslag til nytt regelverk for kassasystemer ble sendt på høring 15. februar 2012, og lovforslaget ble fremmet i Prop. 120 LS (2014–2015) kapittel 16. Bokføringsloven § 10 a om dokumentasjon av kontantsalg ble tilføyd ved lov 19. juni 2015 nr. 53, i kraft 1. januar 2019. Tilhørende endringer i bokføringsforskriften delkapittel 5-3 og 5-4 skjedde ved forskrift 20. desember 2016 nr. 1752 som endret ved forskrifter 21. september 2018 nr. 1351, 14. desember 2018 nr. 1982 og 14. desember 2018 nr. 1983 (i kraft 1. januar 2019).

• Delrapport II: Forslag til endringer i bokføringsloven og bokføringsforskriften (31. oktober 2008). Påfølgende forskriftsendringer skjedde ved forskrifter 7. september 2012 nr. 865 og 17. september 2012 nr. 880. Noen av endringene fikk øyeblikkelig ikrafttredelse, mens andre endringer trådte i kraft for regnskapsår påbegynt 1. januar 2013 eller senere.

• Delrapport III: Forslag til endringer i bokføringsforskriften (24. april 2009). Noen enkeltforslag til forskriftsendringer ble behandlet tidlig, for eksempel om oppbevaring av regnskapsmateriale i utlandet (se bokføringsforskriften § 7-5, tilføyd ved forskrift 21. mai 2010 nr. 713 og endret ved forskrift 27. januar 2025 nr. 79). Ytterligere endringer skjedde ved forskrift 19. desember 2013 nr. 1614, i kraft 1. januar 2014 med virkning for regnskapsår påbegynt etter 31. desember 2013. De siste endringene skjedde ikke før ved forskrift 27. juni 2024 nr. 1325, med øyeblikkelig ikrafttredelse unntatt endringene i bokføringsforskriften § 3-1 første ledd nr. 8, som ikke trådte i kraft før 1. mars 2025.

Finansdepartementet mente at Bokføringsstandardstyret ikke var egnet til å foreta en vurdering av det daværende kravet til oppbevaring av regnskapsmateriale som nevnt i bokføringsloven § 13 første ledd nr. 1 til 4 i 10 år etter regnskapsårets slutt. Skattedirektoratet, Økokrim og Oslo politidistrikt fikk i stedet i oppdrag å vurdere nytteverdien av å opprettholde kravet til 10 års oppbevaring. Det ble ikke foreslått endringer i oppbevaringstiden som følge av de etterfølgende rapportene. Etter senere vurderinger reduserte Finansdepartementet likevel oppbevaringstiden fra 10 til 5 år ved lov 13. desember 2013 nr. 121. Tilhørende endringer i bokføringsforskriften fulgte av forskrift 22. desember 2014 nr. 1865, i kraft 1. januar 2015.

Bokføringsloven § 3 a om personalliste ble tilføyd ved lov 26. april 2013 nr. 16. Tilhørende forskriftsendringer skjedde ved forskrift 19. desember 2013 nr. 1614. Reglene om personalliste trådte i kraft 1. januar 2014 med virkning for regnskapsår påbegynt etter 31. desember 2013.

Det har også forekommet endringer av enkeltbestemmelser i bokføringsforskriften, som ikke omtales her.

Erfaringer

I delrapport II punkt 29 kom Bokføringsstandardstyret til at erfaringene på det tidspunktet ikke tilsa at den generelle forskriftshjemmelen i bokføringsloven § 16 burde flyttes til de enkelte lovbestemmelsene eller begrenses.

FIN støttet dette synet i Prop. 107 L (2011–2012) punkt 2.14.4, hvor det vises til at praktiseringen av forskriftshjemmelen etter departementets vurdering hadde vært i tråd med Stortingets forutsetning.

Rettskilder og litteratur

Siden bokføringsforskriften er utarbeidet på bakgrunn av et forslag fra bokføringslovutvalget, er NOU 2002: 20 en sentral kilde til forståelse av forskriftsbestemmelsene.

Bokføringsloven § 4 nr. 10 bestemmer at bokføring, spesifikasjon, dokumentasjon og oppbevaring av regnskapsopplysninger skal skje i samsvar med den rettslige standarden god bokføringsskikk. FIN støtter i Ot.prp. nr. 46 (2003–2004) punkt 5.2.4 forslaget i NOU 2002: 20 punkt 4.2.2.10 om at god bokføringsskikk bør forvaltes av et standardsettende organ og komme til uttrykk gjennom anbefalinger og normer, med henvisning til Ot.prp. nr. 42 (1997–98) punkt 6.8.5. Norsk RegnskapsStiftelse har derfor på eget initiativ satt ned et bredt sammensatt standardstyre for utvikling av god bokføringsskikk (jf. strateginotat av oktober 2005, revidert november 2006 og mai 2008). Norske bokføringsstandarder (NBS) og uttalelser om god bokføringsskikk (GBS) er tilgjengelige på hjemmesiden til Norsk RegnskapsStiftelse.

Skattedirektoratet publiserer uttalelser om direktoratets forståelse av bokføringsreglene. Uttalelsene tillegges betydelig vekt i vurderingen av hvordan bokføringsloven med forskrifter skal forstås, og hva som anses som god bokføringsskikk. Skattedirektoratets uttalelser er tilgjengelige på Skatteetatens hjemmeside.

Utdypende kommentarer finnes i Jan Terje Kaaby, Bokføringsloven. Med kommentarer til lov, forskrifter og god bokføringsskikk, 4. utg., Fagbokforlaget, 2025 (forlagets nettside om boken).