Innleiing

Lov 14. desember 2012 nr. 81 om fri rørsle av arbeidstakarar innanfor EØS mv. (EØS-arbeidstakarlova) tek sikte på å gjennomføre europaparlaments- og rådsforordning (EU) nr. 492/2011 5. april 2011 om fri rørsle for arbeidstakarar innanfor Unionen og tilhøyrande rettsakter i norsk rett.

I det følgande blir det først lista opp eit utval sentral litteratur knytt til fri rørsle av arbeidstakarar i EU- og EØS-retten. Vidare blir det gjort greie for historikken til forordning (EU) nr. 492/2011 og til gjennomføringa av den i norsk rett. Deretter blir det gjort greie for innhaldet i forordninga og i tilgrensande regelverk. For detaljar knytte til innhaldet i og tolkinga av forordninga visast det til kommentarane til forordninga i EU-Karnov. Avslutningsvis blir det gjort kort greie for prinsippa som gjeld for tilhøvet mellom EU- og EØS-retten, og for tilhøvet mellom EØS-retten og norsk rett, og som såleis er styrande for den praktiske betydninga av forordninga i norsk rett.

Eit utval sentral litteratur om fri rørsle av arbeidstakarar i EU- og EØS-retten

• Finn Arnesen mfl., Oversikt over EØS-retten, Universitetsforlaget, 2022 kapittel 11 (Arnesen mfl. 2022)

• Halvard Haukeland Fredriksen og Gjermund Mathisen, EØS-rett, fjerde utgåve, Fagbokforlaget, 2022 kapittel II (Fredriksen og Mathisen 2022)

• Frances Allen mfl., Immigration law handbook, 11. utgåve, Oxford University Press, 2023 s. 2274–2287

• Paul Craig og Gráinne de Búrca, EU Law: text, cases, and materials, sjuande utgåve, Oxford University Press, 2020 kapittel 22

• Catherine Barnard, The substantive law of the EU: the four freedoms, sjuande utgåve, Oxford University Press, 2022 kapittel 7

• Catherine Barnard (red.), European Union law, fjerde utgåve, Oxford University Press, 2023 kapittel 13

Sjå som nemnt òg kommentarane til forordning (EU) nr. 492/2011 i EU-Karnov.

Historikk

Hovudsiktemålet med forordning (EU) nr. 492/2011 var å erstatte, kodifisere, konsolidere og forenkle rådsforordning (EØF) nr. 1612/68 15. oktober 1968 om fri rørsle for arbeidstakarar innan Fellesskapen, som hadde blitt utsett for store endringar i løpet av tiåra etter vedtakinga (sjå til dømes første avsnitt i fortalen til forordning (EU) nr. 492/2011). Då forordninga vart teken inn i vedlegg V til EØS-avtalen om fri rørsle for arbeidstakarar ved avgjerd i EØS-komiteen nr. 52/2012 30. mars 2012, vart det nødvendig å erstatte lov 27. november 1992 nr. 112 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalens vedlegg V punkt 2 (rådsforordning (EØF) nr. 1612/68) om fri bevegelighet for arbeidstakere mv innenfor EØS [EØS-arbeidstakerloven], som gjennomførte forordninga frå 1968, med ei ny lov for å gjennomføre forordninga frå 2011. Den 22. juni 2012 tilrådde Utanriksdepartementet Stortinget å samtykke til godkjenning av EØS-komiteen sitt vedtak i Prop. 135 S (2011–2012). Seinare, den 28. september 2012, kom Arbeidsdepartementet med eit forslag til ny gjennomføringslov i Prop. 152 L (2011–2012). Desse proposisjonane vart følgde opp med Innst. 81 S (2012–2013) og Innst. 82 L (2012–2013) frå arbeids- og sosialkomiteen på Stortinget – begge av 22. november 2012 – om høvesvis samtykke til inntaking av forordninga i EØS-avtalen og vedtaking av gjennomføringslov. Den 5. desember 2012 gav Stortinget så sitt samtykke til inntaking av forordninga i EØS-avtalen i vedtak 107. Stortinget vedtok også den nye EØS-arbeidstakarlova same dag.

Forordning (EU) nr. 492/2011 vart endra ved vedtakinga av europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/589 13. april 2016 om eit europeisk nettverk for arbeidsformidlingar (EURES), tilgang til mobilitetstenester for arbeidstakarar og ytterlegare integrasjon av arbeidsmarknadene, og om endring av forordning (EU) nr. 492/2011 og (EU) nr. 1296/2013, som vart teken inn i EØS-avtalen vedlegg V ved avgjerd i EØS-komiteen nr. 302/2019 13. desember 2019. Den 21. september 2020 kom Prop. 141 LS (2019–2020), som inneheldt Arbeids- og sosialdepartementet si tilråding til Stortinget om å samtykke til å ta inn endringsforordninga i EØS-avtalen og eit forslag til ei endringslov til EØS-arbeidstakarlova. Proposisjonen vart følgd opp med Innst. 109 S (2020–2021) og Innst. 108 L (2020–2021) frå Arbeids- og sosialkomiteen – begge av 30. september 2020 – om høvesvis samtykke til inntaking av endringsforordninga ((EU) 2016/589) i EØS-avtalen og vedtaking av endringslova til EØS-arbeidstakarlova. Stortinget gav så sitt samtykke 10. desember 2020 i vedtak 218. Same dag vart lov 18. desember 2020 nr. 143 om endringar i EØS-arbeidstakarlova vedteken ved lovvedtak 37 (2020–2021).

Forordning (EU) nr. 492/2011 vart også endra ved vedtakinga av europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2019/1149 20. juni 2019 om innføring av ei europeisk arbeidsmarknadsstyresmakt, om endring av forordning (EF) nr. 883/2004, (EU) nr. 492/2011 og (EU) 2016/589 og om oppheving av avgjerd (EU) 2016/344. Denne endringsforordninga vart teken inn i EØS-avtalen vedlegg V ved avgjerd i EØS-komiteen nr. 319/2023 8. desember 2023. Prop. 8 LS (2024–2025) Lov om den europeiske arbeidsmarknadsstyresmakta (ELA-lova) og samtykke til godkjenning av EØS-komiteen si avgjerd nr. 319/2023 om innlemming i EØS-avtala av forordning (EU) 2019/1149 vart fremja i november 2024 og ligg pr. desember 2024 til behandling i arbeids- og sosialkomiteen på Stortinget.

Kort om innhaldet i forordninga og tilgrensande regelverk

Skildringa av forordning (EU) nr. 492/2011 i det følgande tek utgangspunkt i ein konsolidert versjon av forordninga som tek høgde for endringane gjort av dei gjennomgåtte endringsforordningane.

Som namnet tilseier, skal forordning (EU) nr. 492/2011 fremje fri rørsle for arbeidstakarar i EU og EØS, som er ei av dei grunnleggande målsettingane for samarbeidet i EU og EØS, ut frå både økonomiske og sosiale omsyn (sjå til dømes avsnitt 4 i fortalen til forordning (EU) nr. 492/2011). Forordninga tek i bruk ulike verktøy for å bidra til å realisere denne målsettinga. På eit overordna nivå kan ein skilje mellom føresegner som fastset rettar for EØS-arbeidstakarar og familiemedlemmane deira på den eine sida, og føresegner som etablerer institusjonar, byrå, nettverk og liknande på EU- og EØS-nivå, og som fasiliterer samarbeid mellom desse og relevante nasjonale aktørar, i tillegg til å fasilitere samarbeid mellom relevante nasjonale aktørar på tvers av landegrensene, på den andre.

Rettar til EØS-arbeidstakarar og familiemedlemmane deira går fram av kapittel I i forordninga. Overordna sett handlar det om likebehandling med nasjonale arbeidstakarar når det gjeld tilgang på tilsetting, vilkår for tilsetting og tilgang på ulike former for sosiale ytingar og rettar. For detaljar knytte til tolkinga av føresegnene i kapittelet visast det som nemnt til kommentarane til forordninga i EU-Karnov. Det må understrekast at rettane som forordninga fastset, må sjåast i samanheng med og supplerast av andre EU- og EØS-rettslege instrument som gjev EØS-arbeidstakarar og/eller familiemedlemmane deira rettar. Nokre sentrale døme er europaparlaments- og rådsdirektiv 2004/38/EF 29. april 2004 om unionsborgarar og deira familiemedlemmar sin rett til å bevege seg og opphalde seg fritt på medlemsstatane sitt territorium, om endring av forordning (EØF) nr. 1612/68 og oppheving av direktiva 64/221/EØF, 68/360/EØF, 72/194/EØF, 73/148/EØF, 75/34/EØF, 75/35/EØF, 90/364/EØF, 90/365/EØF og 93/96/EØF (unionsborgardirektivet); europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/36/EF 7. september 2005 om godkjenning av yrkeskvalifikasjonar (yrkeskvalifikasjonsdirektivet); europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 883/2004 29. april 2004 om koordinering av trygdeordningar (trygdeforordninga 2004); og – ikkje minst – TEUV artikkel 45 og EØS-avtalen artikkel 28 om fri rørsle for arbeidstakarar.

Etter at kapittel 2 i forordning (EU) nr. 492/2011 vart fjerna ved vedtakinga av forordning (EU) 2016/589, går føresegnene som etablerer institusjonar, byrå, nettverk og liknande på EU- og EØS-nivå, og som fasiliterer samarbeid mellom desse og relevante nasjonale aktørar, i tillegg til å fasilitere samarbeid mellom relevante nasjonale aktørar på tvers av landegrensene, fram av kapittel III i forordninga. Kapittelet etablerer eit rådgjevande utval leia av ein representant frå Kommisjonen med medlemmer som representerer ulike aktørar frå medlemsstatane. I tillegg til dette utvalet vart EURES etablert ved nemnde forordning (EU) 2016/589, og Det europeiske arbeidsmarknadsbyrået (ELA) vart etablert ved nemnde forordning (EU) 2019/1149.

EURES er eit samarbeidsnettverk mellom Kommisjonen, ELA og relevante nasjonale aktørar. Nettverket tek sikte på å fremje fri rørsle for arbeidstakarar gjennom å formidle informasjon, å tilby hjelp og støtte til EU- og EØS-borgarar og å styrke administrativt samarbeid og informasjonsutveksling mellom relevante aktørar på tvers av medlemsstatane og mellom slike aktørar og relevante EU- og EØS-organ. For detaljar, sjå nemnde forordning (EU) 2016/589.

ELA er eit EU-byrå som skal hjelpe medlemsstatane og Kommisjonen med å bruke og handheve EU- og EØS-lovgjevinga knytt til fri rørsle for arbeidstakarar og koordinering av trygdeordningar. For å gjere det skal byrået mellom anna sørge for utveksling og formidling av informasjon mellom relevante aktørar, gjennomføre inspeksjonar og mekle i tvistar mellom medlemsstatane. Sjå nærare om oppgåvene til ELA i forordning (EU) 2019/1149 artikkel 4 flg. Noreg deltek fullt ut i EURES, sjå avgjerd i EØS-komiteen nr. 302/2019 13. desember 2019. I ELA deltek Noreg utan stemmerett, sjå avgjerd i EØS-komiteen nr. 319/2023 8. desember 2023. Vidare er ELA sin kompetanse til å fatte enkelte former for vedtak lagt til ESA når det gjeld EFTA-statane i EØS-avtalen, av omsyn til desse statane sin suverenitet.

Prinsippa som regulerer tilhøvet mellom EU- og EØS-retten og mellom EØS-retten og norsk rett

Tilhøvet mellom EU-retten og EØS-retten blir styrt av homogenitetsprinsippet, som går ut på at EØS-retten i størst mogleg grad skal vere homogen med EU-retten. I tida etter vedtakinga av EØS-avtalen har det utvikla seg ei resultatorientert forståing av homogenitetsprinsippet, som inneber at målet er i størst mogleg grad å oppnå same resultat på tvers av dei to pilarane, sjå Fredriksen og Mathisen 2022 s. 70 flg. og Arnesen mfl. 2022 s. 41 flg. Den metodiske konsekvensen av det er at EØS-rettslege spørsmål bør løysast ved bruk av ein tolkingsprosess med to steg, jf. Fredriksen og Mathisen 2022 s. 328–329. Først må det avklarast korleis det aktuelle spørsmålet ville ha blitt løyst i EU-pilaren. Det gjer ein ved å bruke EU-rettsleg metode på EU-rettslege kjelder. Neste steg er å undersøke om den EU-rettslege løysinga kan overførast til EØS-retten. Typiske grunnar til at det ikkje er mogleg å kome til same resultat, er EØS-tilpassingar, skilnadar i verkeområde og føremål mellom EU- og EØS-retten og endringar av EU-retten utan tilsvarande endringar av EØS-avtalen, sjå til dømes Tollef Otterdal Heggen, Er nasjonale tilsynsmyndigheiter for finansmarknaden eigentleg nasjonale? Krav om uavhengige nasjonale tilsynsmyndigheiter for finansmarknaden i EU, EØS og Noreg, første utgåve, første versjon, Karnov forlag, 2024 punkt 7.2 med vidare tilvisingar. Sett bort frå allereie nemnde tilpassingar av forordningane (EU) nr. 492/2011, (EU) 2016/589 og (EU) 2019/1149 er det få haldepunkt for at det er skilnadar mellom EU- og EØS-retten på dette området. Spørsmålet må likevel løysast etter ei konkret vurdering i det enkelte tilfellet.

For tilhøvet mellom EØS-retten og norsk rett gjeld for det første prinsippet om EØS-konform tolking, jf. til dømes Arnesen mfl. 2022 kapittel 27, Fredriksen og Mathisen 2022 kapittel VIII punkt 4 og Christian Franklin, «Om innholdet i og rekkevidden av det EØS-rettslige prinsippet om direktivkonform fortolkning», Jussens Venner 47, nr. 5 2012. Prinsippet går ut på at norsk rett, så langt det let seg gjere, må tolkast på ein slik måte at Noreg overheld sine EØS-rettslege pliktar. Dersom eventuell motstrid mellom reglane i forordning (EU) nr. 492/2011 og annan norsk rett let seg løyse ad tolkingsvegen, har rettsbrukaren altså plikt til å gjere det.

Dersom motstrid ikkje let seg løyse ad tolkingsvegen, slår forrangsregelen i lov 27. november 1992 nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-lova) § 2 inn. Føresegna slår fast at føresegner i lov og forskrift som tener til å gjennomføre Noreg sine EØS-rettslege pliktar, skal gå føre andre føresegner i lov og forskrift. Sjå meir om denne føresegna i Fredriksen og Mathisen 2022 kapittel VIII punkt 5 og Arnesen mfl. 2022 s. 629–631.