Generelt

Forskrift 20. desember 2013 nr. 1675 om reaksjoner, sanksjoner med mer ved overtredelse av akvakulturloven (reaksjonsforskriften) er gitt i medhold av lov 17. juni 2005 nr. 79 om akvakultur (akvakulturloven) kapittel VII. Forskriften hører under Nærings- og fiskeridepartementet (NFD). Fiskeridirektoratet er tilsynsmyndighet.

Reaksjonsforskriften gir nærmere regler om noen av de reaksjoner og sanksjoner som kan gis i medhold av akvakulturloven. Dette gjelder tvangsmulkt (akvakulturloven § 28), administrativ inndragning av utbytte (akvakulturloven § 29 a) og overtredelsesgebyr (akvakulturloven § 30), jf. reaksjonsforskriften § 2. De nærmere regler gjelder i hovedsak utmålingen.

Akvakulturnæringen reguleres i tillegg til akvakulturloven av annet sektorregelverk som matloven, dyrevelferdsloven og forurensningsloven. Dette regelverk, med tilhørende forskrifter, hjemler også reaksjoner og sanksjoner, se særlig lov 19. desember 2003 nr. 124 om matproduksjon og mattrygghet mv. (matloven) kapittel V, lov 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) kapittel 9 og lov 19. juni 2009 nr. 97 om dyrevelferd (dyrevelferdsloven) kapittel Ill. Reaksjonsforskriften er kun gitt med hjemmel i akvakulturloven og kommer derfor ikke til anvendelse der reaksjoner og sanksjoner er hjemlet i annet regelverk.

Grunnloven og den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) vil her som ellers sette rammer for bruk av reaksjoner og sanksjoner. Det nevnes også at lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) kapittel IX og X gir generelle regler om administrative reaksjoner og sanksjoner.

For en generell gjennomgang av reaksjoner og sanksjoner etter akvakulturloven vises det til Bjørn-Ivar Bendiksen og Halfdan Mellbye, Akvakulturloven. Lovkommentar, Universitetsforlaget, 2024 s. 246–301, Halfdan Mellbye, Rettslig regulering av norsk akvakultur, Universitetsforlaget 2018 og Eirik Wold Sund og Oscar Vegheims lovkommentarer til akvakulturloven, Karnov.

Tvangsmulkt

Reaksjonsforskriften § 3 fastslår at løpende daglig tvangsmulkt skal utgjøre 15 ganger folketrygdens grunnbeløp delt på 365, men at forhøyet løpende tvangsmulkt med 150 G / 365 kan gis (1) ved fare for vesentlige skadevirkninger på miljøet, (2) om den som vedtaket retter seg mot, har unnlatt å etterkomme minimum to tidligere pålegg innen fristen de siste to år, eller (2) ved andre særlige forhold. Reaksjonsforskriften § 4 gir Fiskeridirektoratet en fakultativ hjemmel til å redusere eller frafalle påløpt tvangsmulkt når det foreligger særlige grunner.

I Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 75, merknaden til akvakulturloven § 28 fjerde ledd, som inneholder forskriftshjemmelen til å gi nærmere bestemmelser om tvangsmulkt, er det fremhevet som aktuelt å gi forskrifter med standardiserte størrelser på tvangsmulkten for å sikre ensartet forvaltningspraksis. Slik regulering er gitt i reaksjonsforskriften § 3. Selv om en standardisering kan være nyttig for den praktiske saksbehandlingen, er det samtidig forutsatt i lovens forarbeider, Ot.prp. nr. 61 (2004–2005) s. 74–75, at tvangsmulktens størrelse på den ene side skal være høy nok til å utgjøre en motivasjon for etterlevelse av det pålegg mulkten knytter seg til (jf. akvakulturloven § 27), men ikke særlig høyere enn det, da tvangsmulkt verken skal utgjøre en sanksjon eller virke urimelig. Utmålingsregelen i reaksjonsforskriften § 3 er forholdsvis grovmasket og kan medføre at disse forutsatte rammer utfordres i enkeltsaker.

Administrativ inndragning

Reaksjonsforskriften § 5 fastslår at gjenstand for administrativ inndragning skal være «netto utbytte». Av akvakulturloven § 29 a fremgår at det er «utbytte» som skal inndras, uten at dette presiseres i lovteksten. I forarbeidene, Prop. 103 L (2012–2013) s. 102, er det imidlertid klart forutsatt at det er «netto» utbytte som skal være gjenstand for inndragning, slik det også er stadfestet i reaksjonsforskriften § 5.

Netto utbytte innebærer at det skal gjøres fradrag for faktiske kostnader, og at det er fortjenesten lovovertrederen skal fratas gjennom inndragning. Går man utover netto utbytte vil inndragning fort betraktes som en pønal reaksjon. Det er forutsatt i lovforarbeidene at administrativ inndragning ikke er, og ikke skal innebære, straff etter Grunnlov eller EMK, jf. Prop. 103 L (2012–2013) s. 102.

Det kan være utfordrende og ressurskrevende å fastsette det nærmere netto utbytte og forarbeidene åpner derfor for en skjønnsmessig fastsettelse av inndragningssummen, jf. Prop. 103 L (2012–2013) s. 102–103. Dette er også uttrykt i reaksjonsforskriften § 5 andre ledd. Sistnevnte presiserer samtidig at slik skjønnsmessig fastsettelse er betinget av at netto utbytte ikke kan «godtgjøres». Dette må ses i sammenheng med forarbeidene som samme sted uttrykker at selv om det ikke er «nødvendig å bringe på det rene den nøyaktige fortjenesten», bør beregningen «i grove trekk gi uttrykk for den reelle situasjonen».

I reaksjonsforskriften § 6 er det gitt en spesifikk regel om utmåling ved biomasseoverskridelser og antallsbegrensning på produksjonsenhetsnivå. Bakgrunnen for en egen regel om dette er at inndragning er særlig praktisk ved disse typer overtredelser, og at beregningen av fortjenesten kan være relativt komplisert med flere faktorer på kostnads- og inntektssiden, jf. også Prop. 103 L (2012–2013) s. 81–82.

Bestemmelsen foreskriver særlige retningslinjer for beregningen av netto utbytte ved denne type overtredelser, med utgangspunkt i statistiske størrelser på pris og de sentrale kostnadsfaktorer. I likhet med alle standardiserte utmålingsregler kan de slå uheldig ut i det enkelte tilfelle. For eksempel varierer salgspris både over tid og ut fra virksomhetens salgsstrategi. Reaksjonsforskriften § 6 andre ledd gir overtrederen mulighet til å dokumentere sitt faktiske netto utbytte, og så langt slik dokumentasjon finnes sannsynliggjort, legges det til grunn fremfor de standardiserte satser i første ledd.

Overtredelsesgebyr

Etter akvakulturloven § 30 er det et grunnvilkår for ileggelse av overtredelsesgebyr at det objektivt sett foreligger en overtredelse av en eller flere «bestemmelser gitt i eller i medhold av loven». Både overtredelse av akvakulturlovens paragrafer samt forskrifter og enkeltvedtak fastsatt i medhold av loven vil omfattes. Av reaksjonsforskriften § 7 fremgår at Fiskeridirektoratet kan ilegge overtredelsesgebyr for overtredelse av nærmere opplistede bestemmelser fra sentrale forskrifter gitt i medhold av akvakulturloven. Dette må forstås som en fremhevelse av de praktisk viktigste bestemmelser hvor overtredelsesgebyr er aktuelt, og ikke en innskrenkning av loven som åpner for ileggelse av enhver overtredelse, jf. Bjørn-Ivar Bendiksen og Halfdan Mellbye, Akvakulturloven. Lovkommentar, Universitetsforlaget, 2024 s. 274.

I reaksjonsforskriften § 8 er det innført et tak for overtredelsesgebyr på 15 G, med utgangspunkt i grunnbeløpet på overtredelsestidspunktet. Bestemmelsen er gitt med bakgrunn i at akvakulturloven § 30 syvende ledd første punktum fastslår at departementet i forskrift skal fastsette et øvre tak. Det øvre tak er ikke ment å være en utmålingsregel, men skal markere hvor langt det er ønskelig at forvaltningens kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr skal gå, jf. Prop. 103 L (2012–2013) s. 109. Forarbeidene sier samme sted at et øvre tak kan innrette seg på en rekke måter, og eventuelt være fleksibelt knyttet til et foretaks antall tillatelser, omsetning eller annet. Gjennom reaksjonsforskriften har man ikke valgt et slik fleksibelt tak som kunne gitt større mulighet til å tilpasse gebyret til både overtredelsen og overtrederen. Spørsmålet er drøftet i rapport fra arbeidsgruppe nedsatt av Fiskeri- og kystdepartementet «Administrative sanksjoner, reaksjoner og straff i akvakulturloven» (2012) s. 82–86.

Reaksjonsforskriften § 8 innebærer, uansett overtredelsens grovhet og omfang og overtrederens økonomiske forhold, at overtredelsesgebyrer ikke kan overstige 15 G. For å ilegge strengere økonomiske sanksjoner må det skje etter reglene om straff. Administrativ inndragning av utbytte etter akvakulturloven § 29 a er også aktuelt, men dette er verken en administrativ sanksjon eller straff.